II OZ 929/09

Dnia 27 października 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 964/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r. wydanym w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił wniosek skarżacego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono dla inwestora Miasta Stołecznego Warszawy pozwolenia na budowę pływalni, hali sportowej wraz z parkingiem podziemnym na części działki nr ewid. [...] obręb. [...] na terenie zespołu szkół nr [...] przy ul. W. 26 w W. W ocenie Sądu I instancji, nie zaszły przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. Zaskarżona decyzja nie wywołuje bowiem skutków matierialnoprawnych, więc nie mogła podlegać wstrzymaniu. W odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie tej decyzji nie mają znaczenia w sprawie jej wstrzymania, ponieważ dotyczą istoty sprawy, która będzie rozstrzygnięta przez Sąd wyrokiem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zarzucił Sądowi I instancji brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skarżący obszernie podniósł argumenty uzasadniające jego zdaniem wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2008 roku. Wskazał, że decyzje te jako wadliwe, sprzeczne są z szeroko rozumianym interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Co do zasady zatem, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta St. Warszawy zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta St. Warszawy nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji błędnie dokonał oceny dopuszczalności wstrzymania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 roku, jednak pomimo częściowo błędnego orzeczenia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Jedynie na marginesie rozważań zauważyć należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że argumenty odnośnie merytorycznej zasadności skargi, a zatem świadczące, w ocenie skarżącego, o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą w żadnym wypadku uzasadniać wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. jest bowiem postępowaniem, w którym sąd administracyjny jest uprawniony wyłącznie do badania zaistnienia przesłanek określonych w tymże przepisie, a wszelkie wkraczanie w merytoryczną ocenę zasadności skargi należy uznać jako przedwczesne i niedopuszczalne. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.