II OZ 963/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. Z. - M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 199/15 odrzucające skargę kasacyjną J. Z. - M. w sprawie ze skargi J. Z. - M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie W dniu 19 lutego 2015 r. (data stempla pocztowego k. 8) J. Z.-M. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. powyższą skargę oddalił. Skarżąca wniosła o sporządzenie pisemnego uzasadnienia powyższego wyroku. Odpis tego wyroku z uzasadnieniem wysłano do skarżącej w dniu 16 grudnia 2015 r. (data stempla placówki nadawczej k. 128). Przesyłka z tą zawartością została jednak zwrócona do Sądu po dwukrotnym awizowaniu w dniach: 18 grudnia 2015 r. i 28 grudnia 2015 r., z adnotacją "nie podjęto w terminie". Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału przedmiotową przesyłkę pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień 4 stycznia 2016 r. (k. 128). Następnie w dniu 22 stycznia 2016 r., na wniosek skarżącej w siedzibie Sądu wydano jej ww. odpis wyroku z uzasadnieniem. Jednocześnie po wydaniu wyroku w dniu 24 listopada 2015 r. toczyło się postępowanie dotyczące prawa pomocy, na skutek którego postanowieniem z dnia 24 marca 2016 r. przyznano skarżącej m.in. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie radcy prawnego z urzędu. Postanowieniem z dnia 11 maja 2016 r. zwolniono skarżącą od ponoszenia kosztów sądowych w całości. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w L. wyznaczyła skarżącej radcę prawnego z urzędu K. D. - C. (pismo nadano 29 kwietnia 2016 r. k. 180). W dniu 13 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Sądu o zgodę na zrobienie fotokopii całych akt sprawy. Następnie w dniu 20 maja 2016 r. radca prawny K. D. - C. wniosła skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., składając ją bezpośrednio w Biurze Podawczym Sądu. W skardze tej nie zawarto jednak wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Autorka skargi uznała, że termin ten został zachowany, gdyż o ustanowieniu jej pełnomocnikiem skarżącej dowiedziała się w dniu 5 maja 2016 r., zaś w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 177 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o art. 178 P.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną skarżącej albowiem uznał, że została ona wniesiona po terminie określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika skarżącej odnośnie do zachowania terminu do złożenia skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił, że na skutek nowelizacji przyjętej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., do art. 177 P.p.s.a. dodano § 3, który stanowi, że w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zdaniem Sądu powyższy przepis – jak wynika a contrario z art. 2 powołanej ustawy nowelizującej – ma jednak zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych od 15 sierpnia 2015 r. Tymczasem sprawa niniejsza została wszczęta przed tą datą, tj. –w dniu 19 lutego 2015 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, pomimo ustanowienia dla skarżącej profesjonalnego pełnomocnika z urzędu już po zapadłym wyroku (postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane w dniu 24 marca 2016 r.), termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegł w sposób określony w art. 177 § 1 P.p.s.a., zaś data powzięcia przez pełnomocnika skarżącej informacji o jej wyznaczeniu w sprawie pozostaje bez znaczenia dla określenia daty upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Sąd zauważył, że okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie jedynie w kontekście oceny ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jednak w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że wyrok z dnia 24 listopada 2015 r. wraz z uzasadnieniem na zasadzie doręczenia zastępczego został skarżącej prawidłowo doręczony w dniu 4 stycznia 2016 r., a tym samym termin do złożenia skargi kasacyjnej od tego orzeczenia upływał w dniu 3 lutego 2016 r. Tymczasem pełnomocnik skarżącej przedmiotową skargę złożyła dopiero w dniu 20 maja 2016 r., czym uchybiła terminowi do dokonania tej czynności, a więc należało skargę kasacyjną odrzucić. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 179a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niezbadanie merytorycznych podstaw skargi kasacyjnej w ramach samokontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na treść wspomnianego przepisu wprowadzonego nowelizacją P.p.s.a. z 9 kwietnia 2015 r. skarżąca podniosła, że przepis ten ma zastosowanie do spraw wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. a więc do niniejszej sprawy. Pełnomocnik skarżącej swierdziła, że sąd wojewódzki przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej powinien na podstawie art. 179a P.p.s.a. zbadać tę skargę merytorycznie, w której sformułowany został m.in. zarzut nieważności postępowania. Pełnomocnik skarżącej wniósł także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z art. 2, art. 32 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim nie przewidując stosowania art. 177 § 3 P.p.s.a. do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy tj. przed 15 sierpnia 2015 r., podważa zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nierówno traktuje podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej i ogranicza prawo do sądu. Wskazano, że zanim uchwalono nowelizację ustawy P.p.s.a. ustanowienie pełnomocnika z urzędu po wydaniu wyroku przez WSA wiązało się z koniecznością złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Taki wniosek nie powodował automatycznie przywrócenia terminu, bowiem jego zasadność zależała od uznania Sądu. Wnioski te nie zawsze były uwzględniane a skargi kasacyjne odrzucane. Ustawodawca dostrzegł problem i uchwalił art. 177 § 3 P.p.s.a., dzięki któremu bieg terminu do złożenia skargi kasacyjnej ulega przesunięciu. Pełnomocnik stwierdziła, że nie znajduje racjonalnego wyjaśnienia dlaczego przepis ten ma zastosowanie tylko do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji. Zdaniem pełnomocnika przyjęte rozwiązanie narusza ww. przepisy Konstytucji RP. Strony w identycznej sytuacji procesowej będą różnie traktowane. Wskazując na wielość wpływających do wojewódzkich sądów administracyjnych spraw i czasochłonność ustanowienia pełnomocnika z urzędu pełnomocnik stwierdziła, że strona, której sprawa zawisła przed Sądem przed 15 sierpnia 2015 r. jest pozbawiona możliwości złożenia skargi kasacyjnej w ustawowym terminie. Nawet złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej nie powoduje zrównania sytuacji prawnej strony z osobą, której skarga wpłynęła po 15 sierpnia 2015 r. Pełnomocnik podkreśliła, że niewątpliwie od odpowiedzi na powyższe pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wojewódzki sąd administracyjny w myśl art. 178 P.p.s.a. odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Badając zatem prawidłowość wydania zaskarżonego zażaleniem postanowienia Sądu I instancji należy ocenić czy skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu w myśl przepisów przejściowych art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) dotyczących stosowania art. 177 § 3 P.p.s.a. wprowadzonego mocą tej ustawy została złożona w terminie do tego przewidzianym. Jednoznacznie z akt sprawy wynika, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do WSA w Lublinie w dniu 19 lutego 2015 r. a zatem przed wejściem w życie nowelizacji P.p.s.a. z dnia 9 kwietnia 2015 r. tj. przed 15 sierpnia 2015 r. Skoro zatem ustawodawca w art. 2 ustawy nowelizującej przewidział, że wprowadzony nowelizacją art. 177 § 3 P.p.s.a. (art. 1 pkt 50 ustawy nowelizującej), który przesuwa termin na wniesienia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy w sprawie po wydaniu orzeczenia został na wniosek strony, której doręcza się odpis orzeczenia ustanowiony profesjonalny pełnomocnik, nie będzie miał zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, to postępowania takie należało prowadzić według przepisów dotychczasowych. Zatem pełnomocnik skarżącej składając skargę kasacyjną powinien wziąć to pod uwagę. Mając świadomość uchybienia terminowi do wniesienia skargi kasacyjnej, który upłynął, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w dniu 3 lutego 2016 r., co wynikało z prowadzenia procedury ustanawiania pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy, pełnomocnik skarżącej powinien wraz ze skargą złożyć wniosek o przywrócenie terminu stosownie go uzasadniając i dochowując przyjętej w tym zakresie procedury. Wniosek taki nie został złożony a zatem Sąd nie miał możliwości ocenić okoliczności, które spowodowały uchybienie terminowi do wniesienia skargi kasacyjnej i uznał, że termin ten upłynął w dniu 3 lutego 2016 r. Błędem było przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 177 § 3 P.p.s.a. wprowadzony nowelizacją P.p.s.a. z dnia 9 kwietnia 2015 r. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna złożona w dniu 20 maja 2016 r. jako wniesiona po terminie podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 178 P.p.s.a. Należy zaznaczyć, że Sąd administracyjny działa w oparciu o przepisy, które mają zastosowanie w chwili orzekania. Jeśli art. 2 ustawy nowelizującej jako przepis przejściowy przewidział zastosowanie określonych regulacji do postępowań wszczętych przed wejściem ustawy nowelizującej w życie, a inne przewidział do zastosowana dopiero do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej to znaczy, że jako racjonalny ustawodawca przewidział skutki takiego zabiegu legislacyjnego i uznał go za zasadny. Z zastosowanego unormowania intertemporalnego wynika, że prawodawca dążył do zachowania materialnej mocy obowiązującej uchylonych lub zmodyfikowanych norm. Dlatego w ramach regulacji intertemporalnej zastosował metodę dalszego (przedłużonego) działania dawnego prawa względem wskazanej w tej regulacji grupy dawnych stanów faktycznych (spraw wszczętych przed wejściem w życie). Metoda ta jest równoznaczna z przedłużonym obowiązywaniem materialnym dawnego prawa. Sąd administracyjny, jako organ stosujący prawo nie może kwestionować zasadności rozwiązań prawnych przyjętych przez ustawodawcę ma stosować te przepisy dokonując ich właściwej wykładni. Mając na uwadze stan prawny obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie w rozstrzyganej obecnie kwestii. Za zupełnie chybiony w kontekście uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej należy uznać zarzut zażalenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 179a P.p.s.a. Przywołany przepis stanowi, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Pełnomocnik skarżącej słusznie twierdzi, że przepis ten w sytuacji stwierdzenia nieważności postępowania obliguje Sąd I instancji, który podzielił zasadność podniesionego zarzutu, do uchylenia orzeczenia i ponownego rozpoznania sprawy. Jednak uszło uwadze pełnomocnika, że aby rozpatrzyć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Sąd I instancji musi na etapie przed przekazaniem skargi kasacyjnej do NSA uznać, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna i może zostać rozpoznana. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi a zatem przepis ten nie znajduje zastosowania. Samo podniesienie zarzutu nieważności postępowania nie uprawnia do przeprowadzenia samokontroli przez Sąd I instancji. Wpierw Sąd bada dopuszczalność wniesionej skargi. Dopiero uznanie, że skarga jest dopuszczalna (m.in. spełnia wymogi formalne, złożona została w terminie przez uprawnioną osobę) umożliwia merytoryczne jej rozpoznanie w zakresie postawionych w niej zarzutów. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej gdy z uwagi na uchybienie terminu podlega ona odrzuceniu uznać należy za przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W zakresie wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym NSA stwierdza, że wystąpienie z pytaniem prawnym jest uprawnieniem Sądu a nie jego obowiązkiem. Skorzystanie z tego uprawnienia zależy od oceny Sądu, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zdaniem NSA, odrzucenie skargi kasacyjnej w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie zależy od odpowiedzi na zadane pytanie. Ustawodawca korzystając ze swoich uprawnień do stanowienia prawa oznaczył, jakie przepisy będą miały zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zastosowanie przepisów dotychczasowych w niniejszej sprawie było zasadne. Porównywanie sytuacji prawnej stron, których sprawy zostały wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji a także po jej wejściu w życie jest niecelowe bowiem odnosi się to do zgoła odmiennych sytuacji prawnych tych stron ze względu na zastosowany reżim prawny, który uległ zmianie. Dopatrywanie się naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nierównego traktowania stron, czy naruszenia prawa do sądu z uwagi na stan prawny, który uległ zmianie jest niezasadne. Zawsze bowiem z uwagi na upływ czasu i odnoszący się do niego stan prawny można by twierdzić, że istnieją osoby, które w związku ze zmianą prawa zostały inaczej potraktowane. Wbrew temu co twierdzi pełnomocnik w zażaleniu, wprowadzenie przepisów przejściowych pozwala ustalić jaki stan prawny należy zastosować do określonych spraw a zatem stanowi o pewności stanowionego prawa. Strony są równe według prawa bo w tym samym stanie faktycznym i prawnym ich prawa nie są odmienne. Każda strona składająca skargę kasacyjną po terminie do jej wniesienia, w stanie prawnym odnoszącym się do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie będzie mogła skorzystać z uprawnień wynikających z art. 177 § 3 P.p.s.a. bowiem nie miał on wówczas zastosowania. Tym samym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione na nie zażalenie niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.