II OZ 990/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 347/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 347/15, po rozpoznaniu wniosku M. M., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący we wniosku wskazał, że rozpoczęcie inwestycji na ww. działkach spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że wnioskodawca był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Takiego uprawdopodobnienia wniosek skarżącego nie zawierał. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie skutków materialnych i prawnych, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. W szczególności, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. W art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową) wyrządzoną wnioskodawcy, która nie będzie mogła być później wynagrodzona, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Istotna jest też okoliczność, że skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przede wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji, zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosku skarżącego nie uwzględnił. Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie podniósł, że planowany budynek będzie znacząco wyższy od budynku, który zamierza wybudować skarżący. Sporna inwestycja pozbawi niemal całkowicie dostępu do światła słonecznego nieruchomość należącą do skarżącego, zarówno dla "celów mieszkalnych" (zasłonięcie okien niższej kondygnacji) jak i "energetycznych" (zasłonięcie planowanych do zamontowania paneli słonecznych). Realizacja zamierzenia inwestycyjnego uczestnika stanowi zagrożenie dla normalnego funkcjonowania sąsiednich działek, w szczególności skarżącego i niesie ze sobą trudne do odwrócenia skutki. Ponadto zdaniem skarżącego projekt budowlany został zatwierdzony z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Powyższe uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony. Nie podano bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie skarżącej znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten brak wniosku miał charakter braku usuwalnego. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że w sytuacji braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 338 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć należy, iż Sąd Wojewódzki wydając zaskarżone postanowienie, nie skorzystał z możliwości, jaką stwarza przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. i nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona mając wiedzę o obowiązku wykazania przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji również w zażaleniu nie uczyniła tego skutecznie. Po pierwsze – chybione jest powoływanie się na szkodę związaną z ewentualną rozbiórką obiektu, gdyż wiąże się to z ryzykiem inwestora, a nie skarżącego. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót w sytuacji gdy sprawa nie jest jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd. Po drugie – argumentacja wskazująca na zagrożenie dla praw skarżącego związanych z korzystaniem z jego nieruchomości dla celów budowlanych zmierza w istocie do podważenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie podlega ocenie na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jednocześnie należy zauważyć, że kwestia ewentualnego zacienienia nieruchomości skarżącego, nie stanowi wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącego powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. W szczególności w sytuacji gdy, jak wynika z treści zażalenia, działka skarżącego jest na obecną chwilę niezabudowana, a wskazywane trudne do odwrócenia skutki związane są z przyszłym zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego. Odnosząc się natomiast do przytoczonych w zażaleniu okoliczności związanych z uchybieniami organów przy udzieleniu pozwolenia na budowę to wskazać należy, że są to okoliczności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy i nie uzasadniają one wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. W tej sytuacji, wobec braku zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.