II SA 1140/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jerzego Ch. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 16 października 1991 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy i zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 16 października 1991 r. nr DPK-I-111-384/91, wydaną na podstawie par. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/, zawiesił Jerzego Ch. z dniem 17 października 1991 r. w pełnieniu funkcji dyrektora Urzędu Celnego w Rz. i jednocześnie rozwiązał z nim stosunek pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, to jest z dniem 31 stycznia 1992 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał - jako ważne względy służbowe - czterokrotne wprowadzenie w błąd Prezesa Głównego Urzędu Ceł przez podanie nieprawdziwych danych co do przebiegu prac związanych z przebudową przejścia granicznego i zdezorganizowanie ruchu na przejściach granicznych przez wydanie w dniu 19 sierpnia 1991 r., bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej, polecenia pobierania od importerów zabezpieczania majątkowego w gotówce, co spowodowało wydłużenie czasu odprawy celnej oraz liczne uzasadnione skargi importerów, a ponadto - naruszenie zaufania do urzędu administracji państwowej i dobrego imienia reprezentowanej instytucji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Jerzy Ch. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem; zdaniem skarżącego, ze sformułowania par. 11 ust. 1 rozporządzenia powołanego w zaskarżonej decyzji wynika, że na jego podstawie, to jest z "ważnych względów służbowych", stosunek pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym może być rozwiązany tylko za zgodą Prezesa Głównego Urzędu Ceł, a zatem przepis ten nie ma zastosowania do dyrektorów urzędów celnych, którzy są mianowani bezpośrednio przez Prezesa tego Urzędu i on jest wyłącznie uprawniony do rozwiązania tego stosunku pracy. Podstawę prawną rozwiązania stosunku pracy przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dyrektorami urzędów celnych w drodze wypowiedzenia stanowi tylko art. 13 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, który wyczerpująco wymienia przesłanki rozwiązania w tym trybie stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym oraz wymaga zasięgnięcia opinii przedstawicielstwa załogi w wypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 1-3 tego artykułu. Przepisy art. 11 i art. 12 powyższej ustawy wymieniają wyczerpująco przyczyny zawieszenia urzędnika państwowego w pełnieniu obowiązków służbowych, lecz żadna z nich nie odnosi się do niego. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o jej oddalenie, ponieważ rozwiązanie stosunku pracy z funkcjonariuszami celnymi mianowanymi może nastąpić na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214/ w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, jak również na podstawie par. 11 cytowanego w decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r., gdy wymagają tego ważne względy służbowe. (...) Rozwiązanie stosunku pracy z Jerzym Ch. nastąpiło na podstawie par. 11 ust. 1 tego rozporządzenia, to jest z uwagi na ważne względy służbowe. Zarzut naruszenia art. 13 powołanej ustawy zatem jest nietrafny. Należy też uwzględnić, że w urzędzie, którym kierował skarżący, nie ma przedstawicielstwa pracowniczego. W okresie wypowiedzenia funkcjonariusz celny może być zwolniony od obowiązku wykonywania pracy, o czym stanowi par. 11 ust. 2 omawianego rozporządzenia, zastosowany w niniejszej sprawie. Nie znajduje więc także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 11 i art. 12 powyższej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana ze względu na fakt, iż informacje telefoniczne przekazywane przez Jerzego Ch. bezpośrednio Prezesowi Urzędu były nierzetelne i wprowadzały w błąd co do stanu prac przygotowawczych związanych z przebudową przejścia granicznego. W wyniku sprawdzenia stwierdzono, że wbrew zapewnieniom prace te nie były zaawansowane i nie przekroczono etapu ustalania prawa własności nieruchomości gruntowej. Tym samym Jerzy Ch. utracił zaufanie co do swej wiarygodności w pełnieniu funkcji dyrektora urzędu celnego. Wskazano ponadto w odpowiedzi na skargę, że skarżący wydał podległym pracownikom polecenie bezwzględnego żądania składania zabezpieczenia majątkowego przez importerów tylko w postaci gotówki. Polecenie to odbiegało od obowiązującego stanu prawnego, gdyż przepisy art. 16, art. 76 i art. 77 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./, mówiące o zabezpieczeniu majątkowym, nie określają, w jakiej formie powinno być ono złożone. Dozwolone są zatem różne formy prawne takiego zabezpieczenia, między innymi czek i weksel. (...) W związku z powyższą odpowiedzią na skargę skarżący w piśmie procesowym podtrzymał swoje stanowisko ze skargi, a ponadto podniósł, że nie jest prawdą, iż wprowadził w błąd Prezesa Głównego Urzędu Ceł w kwestii przebudowy przejścia granicznego. Mimo braku umocowania prawnego do podejmowania działań w tym kierunku, widząc trudną sytuację panującą na tym przejściu granicznym, podjął działania zmierzające do rozpoczęcia realizacji inwestycji zwanej roboczo "terminal odpraw celnych". Dokonał wyboru miejsca pod budowę terminalu, ustalił, iż teren ten jest w użytkowaniu Kombinatu Rolniczego w Rz., doprowadził do podpisania umowy dzierżawy tego terenu w dwóch wersjach do wyboru Głównego Urzędu Ceł, zlecił wykonanie opisów, map, matryc oraz dokumentacji geologicznej. Na potwierdzenie tego skarżący załączył odpisy odpowiednich dokumentów i materiałów. Skarżący więc uważa, że nie może być mowy o wprowadzeniu w błąd Prezesa Urzędu, gdyż uczynił więcej, niż powinien, informując go na bieżąco o wszystkich działaniach. Skarżący twierdzi, że nieprawdą jest również, iż wydał podległym pracownikom polecenie bezwzględnego żądania składania przez importerów zabezpieczenia majątkowego w postaci gotówki. Na naradzie służbowej w dniu 19 sierpnia 1991 r. z udziałem wszystkich naczelników działów i oddziałów oraz kierowników posterunków celnych i referatów polecił, by częściej niż dotychczas korzystać z możliwości zabezpieczenia należności celnych, mówiąc wyraźnie, że można je przyjmować w formie czeku czy też weksla, a o możliwości zabezpieczenia gotówkowego nawet nie wspomniał. Powołuje się na odpis protokołu z tej narady. W konkluzji skarżący stwierdził, że stawiane mu zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, w związku z czym nie mogą być przesłanką uzasadniającą odwołanie go z zajmowanego stanowiska. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący przedstawił kserokopie pism funkcjonariuszy celnych z Oddziału Celnego w Rz., zawierające zbiorowy protest tych funkcjonariuszy wobec decyzji o zawieszeniu dyrektora Jerzego Ch. w czynnościach służbowych. Naczelny ,Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ w art. 47 upoważniła Radę Ministrów do wprowadzenia w drodze rozporządzenia zmian i uzupełnień przepisów tej ustawy w odniesieniu do urzędników administracji celnej. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/. W par. 11 tego rozporządzenia stanowi się, że stosunek pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym, poza wypadkami określonymi w ustawie, może być rozwiązany za zgodą Prezesa Głównego Urzędu Ceł z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przy czym w okresie wypowiedzenia funkcjonariusz celny może być zwolniony od obowiązku wykonywania pracy. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, że przepis ten nie ma zastosowania do dyrektorów urzędów celnych. Z 1 ust. 1 i 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika wprost, że rozporządzenie to stosuje się również do dyrektorów urzędów celnych, a par. 11 nie zawiera żadnego wyłączenia w tym zakresie. Zawarty w tym przepisie warunek zgody Prezesa Głównego Urzędu Ceł na rozwiązanie stosunku pracy z funkcjonariuszem celnym nie może, wbrew twierdzeniom skarżącego, świadczyć o takim wyłączeniu Skoro rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem urzędu celnego należy bezpośrednio do Prezesa Głównego Urzędu Ceł, to wydanie przez niego takiej decyzji spełnia tym samym warunek takiej zgody. Słusznie natomiast skarżący podnosi, że omawiane rozporządzenie nie reguluje w ogóle kwestii zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych. W tej kwestii zatem mają zastosowanie wyłącznie przepisy art. 11 i art. 12 cytowanej ustawy o pracownikach urzędów państwowych, wymieniające wyczerpująco przesłanki zawieszenia. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie występowała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W decyzji tej jako podstawę zawieszenia Jerzego Ch. w pełnieniu funkcji dyrektora powołano par. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Przepis ten jednak stanowi, że w okresie wypowiedzenia funkcjonariusz celny może być zwolniony od obowiązku wykonywania pracy. Nie jest to pojęcie tożsame z instytucją zawieszenia urzędnika w wykonywaniu obowiązków, o której mowa w art. 11 i art. 12 cyt. ustawy, lecz ze zwolnieniem z pełnienia obowiązków, o jakim mowa w art. 15 tej ustawy. W zaskarżonej decyzji, powołując prawidłowo par. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, błędnie użyto określenia: "zawieszenie w pełnieniu funkcji" zamiast "zwolnienie od obowiązku wykonywania pracy". Takie zwolnienia są ściśle związane z wypowiedzeniem stosunku pracy. Jeżeli chodzi o ważne względy służbowe uzasadniające rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy, to należy przyznać rację skarżącemu, że postawione mu w zaskarżonej decyzji zarzuty nie znajdują wystarczającego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem mianowanym jest decyzją administracyjną. Do postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji stosuje się, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wydający taką decyzję ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego /art. 7, art. 75, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/, uwzględnienia żądania strony co do przeprowadzenia dowodów na istotne okoliczności sprawy /art. 78 Kpa/, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów /art. 81 Kpa/. Te wymagania muszą być spełnione szczególnie skrupulatnie przy wydawaniu decyzji uznaniowych, zwłaszcza wówczas, gdy ustawowymi przesłankami takiej decyzji są pojęcia niedookreślone, jak w niniejszej sprawie "ważne względy służbowe". Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności takiej decyzji polega właśnie na zbadaniu, czy zachowane zostały powyższe wymagania postępowania, czy w jego wyniku zebrano cały materiał dowodowy w zakresie, jaki był niezbędny do wydania decyzji, czy wreszcie organ wydający decyzję miał wystarczającą podstawę do wyciągnięcia wniosków co do występowania przesłanek będących faktyczną podstawą rozstrzygnięcia, a zatem - czy zaskarżona decyzja została wydana w ramach przysługującego organowi uznania, czy też z przekroczeniem jego granic, nosząc cechy dowolności. Taka właśnie jest płaszczyzna kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonywanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja ta została wydana bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia obydwu okoliczności, wskazanych w jej uzasadnieniu jako podstawy faktyczne jej wydania, co powoduje, że ocena organu, iż okoliczności te stanowią ważne względy służbowe uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, ma cechy dowolności. Jeżeli chodzi o zarzut wprowadzenia w błąd i podania nieprawdziwych danych co do przebiegu prac związanych z przebudową przejścia granicznego, to nie wskazano, na czym to wprowadzenie w błąd miało polegać, w czym się wyrażało, jakie konkretnie nieprawdziwe dane przekazywał skarżący swojemu przełożonemu. Nie wyjaśniono i nie wykazano, czy i jakie obowiązki ciążyły na skarżącym jako dyrektorze Urzędu Celnego w Rz. w zakresie przygotowania i przeprowadzenia procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy przejścia granicznego, czy i w jakim zakresie miał skarżący obowiązek wyszukania terenu pod budowę tego przejścia oraz pozyskania go pod względem prawnym i faktycznym. Ze złożonych przez skarżącego w postępowaniu sądnym kserokopii umów dzierżawy i z notatki o wykonanych czynnościach związanych z pracami przy tworzeniu terminalu wynika, że teren, którym interesował się Główny Urząd Ceł, znajdował się w użytkowaniu Kombinatu Rolnego w Rz. Dla służb inwestycyjno-prawnych Głównego Urzędu Ceł zatem powinno być oczywiste, jakie działania prawne muszą być podjęte w pierwszej kolejności, aby Urząd ten stał się dysponentem tego terenu na potrzeby zamierzonej inwestycji. Powinno być oczywiste, że najpierw musi dojść we właściwym trybie do zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do wygaśnięcia użytkowania gruntu przez dotychczasowego użytkownika, do uzyskania praw do tego terenu oraz do uzyskania w przewidzianym trybie wskazań lokalizacyjnych, a wreszcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z materiałów przedstawionych przez skarżącego wynika, że w okresie między 25 maja 1991 r. a 7 października 1991 r. wiele z tych działań podjęto. W tym stanie rzeczy zupełnie niezrozumiały, a w rezultacie dowolny jest zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji, że podając nieprawdziwe dane co do przebiegu prac skarżący wprowadził czterokrotnie w błąd Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Takie same cechy nosi drugi zarzut o zdezorganizowaniu ruchu przez przejście graniczne na skutek wydania w dniu 19 sierpnia 1991 r. bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej polecenia pobierania od importerów zabezpieczenia majątkowego w postaci gotówki. Po pierwsze, przepisy prawa celnego nie zawierają zakazu pobierania od importerów zabezpieczenia w postaci gotówki, a jeden z głównych obowiązków służb celnych, jakim jest skuteczne pobieranie należności celnych i granicznych, może uzasadniać w pewnych sytuacjach żądanie zabezpieczeń w gotówce, jako dających najlepszą gwarancję ściągnięcia wymaganych należności. Po drugie - z notatki Departamentu Kontroli Celnej i Podatkowej Głównego Urzędu Ceł z dnia 26 sierpnia 1991 r. wynika, że zaostrzenie polityki Urzędu Celnego w Rz. w zakresie zabezpieczeń w dniach 19-22 sierpnia 1991 r. było wynikiem znacznej liczby nie potwierdzonych przekazów do innych urzędów celnych oraz uznania za priorytetowe w aktualnej sytuacji finansowej Państwa zadania zapewnienia wpływów budżetowych. Z notatki tej wynika, że najważniejszą przyczyna perturbacji występujących w Ś. i O. w dniach 19-22 sierpnia 1991 r. był brak przygotowania podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranicą i ich pełnomocników /firm spedycyjnych/ do spełniania wymagań wynikających z nowelizacji prawa celnego, w tym zwłaszcza przedstawiania faktur uwzględniających koszty transportu i ubezpieczenia towarów do granicy polskiej. Wprowadzenie w tych właśnie dniach zaostrzeń polityki urzędu celnego w zakresie zabezpieczeń sporządzający notatkę ocenia w kategoriach błędu, który spowodował dodatkowy chaos i zamieszanie zwłaszcza na przeciążonym przejściu granicznym. Jednakże stwierdza on, że w dniu 21 sierpnia 1991 r. sytuacja została już opanowana i ruch na przejściu odbywał się normalnie. Po trzecie - ze złożonej przed Sądem przez skarżącego kserokopii protokołu z narady służbowej przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 1991 r. nie wynika, że skarżący polecił stosowanie zabezpieczeń wyłącznie w formie gotówkowej. Przeciwnie, mowa jest tam o zabezpieczeniu w formie czeków i weksli jako alternatywie dla pobierania cła na granicy. W świetle powyższego materiału nie można uznać, że przyczyny, które złożyły się na sytuację, jaka powstała na przejściu granicznym w dniach 19-20 sierpnia 1991 r., uzasadniały zastosowanie w stosunku do skarżącego tak drastycznego środka jak rozwiązanie stosunku pracy z ważnych względów służbowych. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność niniejszej skargi, orzekając na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa jak w sentencji wyroku.