II SA 1310/96

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ uzyskanie koncesji wymaga podjęcia działalności m.in. w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz detektywistycznych. Z uwagi na szczególny charakter tych usług powstawać może niebezpieczeństwo naruszenia dóbr osobistych obywateli i kompetencji organów wyłącznie uprawnionych do podejmowania niektórych czynności, jeżeli świadczyć je będzie osoba nienależycie do nich przygotowana. Sąd podziela wywody ministra poświęcone kwalifikacjom, jakimi obowiązana jest wykazać się osoba ubiegająca się o omawianą koncesję, a także konsekwencjom ich nieposiadania w postaci zagrożenia dóbr osobistych obywateli i braku rękojmi należytego wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej, uzasadniającym odmowę udzielenia koncesji w nawiązaniu do art. 20 ust. 5 i 6 tej ustawy. Decyzją z 6 maja 1996 r. wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 11 oraz art. 20 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ Minister Spraw Wewnętrznych odmówił skarżącemu udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie świadczenia usług detektywistycznych. W uzasadnieniu decyzji minister zwrócił uwagę głównie na następujące okoliczności. Koncesja na świadczenie usług detektywistycznych może być udzielona osobie mającej odpowiednią wiedzę z zakresu Konstytucji, ustroju władz i urzędów państwowych, prawa administracyjnego, karnego, cywilnego i pracy, a także organizacji i zarządzania, psychologii i innych dziedzin. Komisja jest specyficzną gwarancją ministra na profesjonalne i zgodne z prawem wykonywanie tej działalności przez podmiot prowadzący wymienioną działalność gospodarczą. Skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania deklarowanej działalności. Ma on średnie wykształcenie /technik budowlany/, w latach 1980-1986 był funkcjonariuszem resortu spraw wewnętrznych - ostatnio na stanowisku referenta operacyjno-dochodzeniowego w komisariacie MO i w trakcie służby odbył przeszkolenie w ramach podstawowego kursu podoficerskiego w S. Ponadto dotychczas prowadził działalność w zakresie świadczenia usług detektywistycznych bez wymaganej prawem koncesji przy całkowitym braku rozeznania co do przedmiotowego zakresu tych usług - według niego ta działalność zastępowałaby "kosztowną drogę sądową, a następnie egzekucyjną". Z pięciu dołączonych umów zlecenia wynika, że skarżący przyjmował na siebie czynności windykacyjne wobec różnych dłużników, z naruszeniem właściwości organów sądowych i administracyjnych do prowadzenia kontroli, windykacji i egzekucji należności wynikających z przepisów Kpc oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Zdaniem ministra zaistniały ujemne przesłanki określone w art. 20 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. uzasadniające odmowę udzielenia skarżącemu koncesji. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa skarżący zakwestionował dokonaną przez ministra ujemną ocenę jego przygotowania zawodowego i zarzut prowadzenia bez koncesji działalności z zakresu usług detektywistycznych. W jego ocenie skoro jako funkcjonariusz MO odbył wymagane szkolenia i ma staż pracy przy czynnościach dochodzeniowo-śledczych, to nie można mu zarzucić braku kwalifikacji do wykonywania deklarowanych usług. Podstawa i granice wykonywanych czynności mieściły się natomiast w umowach zleceniach zawieranych z podmiotami - np. bank, komornik, które miały prawo do korzystania z pomocy wybranych przez siebie osób. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy minister wydał 24 czerwca 1996 r. decyzję odmawiającą zmiany poprzedniej decyzji i oprócz nawiązania do jej motywów podkreślił, że w przeciwieństwie do służby w MO pełnionej pod nadzorem przełożonych czy prokuratora skarżącemu nie można było zezwolić na prowadzenie odpowiedzialnej i samodzielnej działalności, która przy istnieniu omówionych okoliczności mogła spowodować zagrożenie bezpieczeństwa i dóbr osobistych obywateli oraz podważyć ich zaufanie do organów państwowych. W skardze do sądu skarżący zarzucił ministrowi naruszenie przepisów prawa cywilnego, a zwłaszcza art. 734 Kc przez błędne przyjęcie, że wykonując umowy zlecenia występował w swoim imieniu, a nie podmiotów udzielających zlecenia i dlatego wniósł o uchylenie decyzji. Na podstawie zawartych umów działał bowiem w imieniu banku i komornika uprawnionych do windykacji swoich wierzytelności od dłużników, zaś w przypadkach spółek "W." i "S." miały one koncesje na usługi detektywistyczne i w wyniku zawartych umów zlecenia działał jako ich pracownik. Minister wniósł o oddalenie skargi reprezentując pogląd, że art. 734 par. 1 Kc nie daje możliwości objęcia przepisów w zakresie koncesjonowania usług detektywistycznych w sytuacji, gdy zlecenie dotyczy czynności należących do takich usług. Ponadto minister zaznaczył, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej skarżącego uznano za osobę niezdolną do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. uzyskanie koncesji wymaga podjęcie działalności m.in. w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz detektywistycznych. Z uwagi na szczególny charakter tych usług powstawać może niebezpieczeństwo naruszenia dóbr osobistych obywateli i kompetencji organów wyłącznie uprawnionych do podejmowania niektórych czynności, jeżeli świadczyć je będzie osoba nienależycie do nich przygotowana. Sąd podziela wywody ministra poświęcone kwalifikacjom, jakimi obowiązana jest wykazać się osoba ubiegająca się o omawianą koncesję, a także konsekwencjom ich nieposiadania w postaci zagrożenia dóbr osobistych obywateli i braku rękojmi należytego wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej, uzasadniającym odmowę udzielenia koncesji w nawiązaniu do art. 20 ust. 5 i 6 tej ustawy. Można natomiast inaczej zestawić kolejność okoliczności przemawiających za koniecznością negatywnego załatwienia wniosku o udzielenie koncesji w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem sądu już samo orzeczenie komisji lekarskiej, na które powołano się w odpowiedzi na skargę, wykluczyło możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o udzielenie koncesji. W świetle zawartych w nim ustaleń skarżący "jest niezdolny do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia" i zaliczony "do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia" (...). W takiej sytuacji na plan dalszy przenoszą się - też zresztą uzasadnione - wywody poświęcone nienależytemu przygotowaniu skarżącego do świadczenia usług detektywistycznych, dodatkowo wzmocnione niewłaściwie rozumianą przez skarżącego istotą tych usług. Zbędne jest natomiast analizowanie niekompletnych materiałów dotyczących zawartych ze skarżącym umów zlecenia. Mogą być one wykorzystane przez odpowiednie służby podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w działalności kontrolnej /art. 22 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r./ jako przykłady korzystania przez podmioty gospodarcze - w tym agencje świadczące usługi ochrony osób, mienia i detektywistyczne - z osób nie mających wymaganych uprawnień i kwalifikacji. Z powyższych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.