II SA 2088/93

1. Określony w preambule i przepisach ogólnych ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ cel i zadania, wynikające z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 2 i 4 tej ustawy nie uległy zmianie po nowelizacji art. 12 i art. 18 dokonanej ustawą z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 40 poz. 184/. 2. Poglądy radnych sugerujące zwalczanie pokątnego handlu alkoholem przez zwiększenie legalnych punktów jego sprzedaży należy ocenić krytycznie, gdyż w ten sposób ułatwia się a nie utrudnia dostęp do alkoholu. 3. Liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu uwzględniającego aktywną realizację celu ustawy na terenie gminy. Przed wejściem w życie ostatniej nowelizacji ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /ustawa z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi/ Wojewoda zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 1992 r. ustalił /w ramach limitu centralnego/, że w gminie K. maksymalna liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent nie może przekroczyć 11 punktów. Nowelizacja dokonywana ustawą z dnia 17 kwietnia 1993 r. /weszła w życie 19 czerwca 1993 r./ zdecentralizowała ustalanie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych /zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Liczbę tych punktów ustalają teraz rady gmin. Natomiast nie jest już teraz limitowana liczba punktów sprzedaży piwa /nawet jeśliby zawierało powyżej 4,5 procent alkoholu/ oraz punkty sprzedaży alkoholu do spożycia na miejscu. Rada Gminy K. podjęła uchwałę z dnia 23 lipca 1993 r. w sprawie przyjęcia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w gminie oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie gminy. (...) W par. 2 cytowanej uchwały ustalono na 25 punktów maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży Wojewoda na podstawie art. 61 par. 1 i par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności par. 2 uchwały. Wszczęcie postępowania uzasadniono koniecznością wyjaśnienia zgodności par. 2 cytowanej uchwały z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /z tych przepisów wynika obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności napojów alkoholowych/. Przewodniczący Rady Gminy w piśmie do Wojewody podał, że Gmina liczy ogółem 45 wsi, w których są 34 punkty handlu stałego. Rada Gminy przyjęła w swojej uchwale 25 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, gdyż radni w swoich wystąpieniach wskazywali, że w miejscowościach gdzie brak jest punktów sprzedaży alkoholu, szerzy się handel pokątny. Przewodniczący Rady Gminy podał też, że przed przyjęciem uchwały Wójt postulował ustalenie 15 punktów sprzedaży. a on sam 20 punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, orzekł nieważność par. 2 omawianej uchwały. W uzasadnieniu podano, że ponieważ dotychczasowy limit punktów sprzedaży alkoholu dla Gminy wynosił 11 punktów sprzedaży, to postanowienie Rady oznacza ich wzrost o 127 procent /należy też pamiętać, że nie jest teraz już w ogóle limitowana sprzedaż piwa, nawet jeśli zawiera powyżej 4,5 procent alkoholu oraz punkty sprzedaży alkoholu do spożycia na miejscu/. Taki skokowy wzrost liczby punktów sprzedaży alkoholu w stosunku do stanu dotychczasowego zdecydowanie zwiększył dostępność alkoholu. Tymczasem według brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, liczba punktów sprzedaży ma być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, który powinien określać gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 4 musi być stosowany łącznie z art. 1 ust. 1 /obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych/ i z art. 2 ust. 1 pkt 4, który mówi o obowiązku ograniczania dostępności alkoholu. Ustawodawca decentralizując prawo do ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych pozostawił niezmienione pozostałe przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. zobowiązujące do działań na rzecz ograniczania spożycia i dostępności alkoholu. Rada Gminy zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano, że: a/ art. 12 znowelizowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. przyznał radom gmin kompetencje do samodzielnego ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i nie przewidział w tym zakresie dla wojewodów żadnych kompetencji władczych. b/ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody próbuje ustalić Gminie limit punktów sprzedaży, co narusza podlegającą ochronie prawnej samodzielność gmin określoną treścią art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, c/ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, gdyż nie dotyczy w istocie zgodności uchwały z prawem, a jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Wreszcie w skardze stwierdzono, że: "Działania zmierzające do ograniczenia dostępności alkoholu nie polegają na zmniejszeniu liczby punktów jego sprzedaży, a są to działania codzienne organów gminy realizujących zadania określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Rodzajów tych działań nie może też narzucać Wojewoda, skoro nie zakwestionował treści "Programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych gminy". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sformułowany w preambule cel ustawy z dnia 26 października 1982 r. znalazł odbicie w jej przepisach ogólnych zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania, m.in. działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych /art. 1 ust. 1/, w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczenie dostępności alkoholu /art. 2 ust. 1, 2 i 4/. Tak określony cel i zadania nie uległy zmianie po nowelizacji art. 12 i art. 18, dokonanej ustawą z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie zajmując się szczegółowym omówieniem dokonanej nowelizacji należy jednak podkreślić, że nie chodziło w niej o proste przekazanie radom gmin uprawnień wcześniej należących do innych organów. Otóż przewidziane w art. 12 ust. 1 i 4 ustalenie przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów, zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, powinno być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Oznacza to, że liczba punktów sprzedaży takich napojów musi wynikać z wymienionego programu opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy i jej art. 1-2, jako ogólnych przepisów odnoszących się do rady gminy. Pamiętać również należy, że jednoczesne zniesienie dotychczasowych ograniczeń w sprzedaży piwa i napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu konsumowanych w miejscu zakupu, wydatnie zwiększa spożycie alkoholu i okoliczność ta nie może być pomijana przy podejmowaniu omawianych czynności rady gminy. W rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. W przyjętym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych gminy K. uniknięto sformułowania wśród celów i zadań stanowiska w kwestii zmniejszenia dostępności alkoholu. Co więcej - podany w tym programie stan wyjściowy w zakresie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych myli liczbę punktów sprzedaży z liczbą wydanych zezwoleń. Brak bezpośredniego stanowiska w programie w kwestii zmniejszenia dostępności alkoholu nie pozwala tego stanowiska bezpośrednio ocenić i ewentualnie zakwestionować. Mamy tylko par. 2 cytowanej uchwały Rady Gminy. który zwiększa aż o 127 procent dotychczasową liczbę punktów sprzedaży, co w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. nie może być zaaprobowane. Krytycznie też należy ocenić poglądy radnych, o których mówi Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z dnia 11 sierpnia 1993 r. do Wojewody, że należy zwalczać pokątny handel alkoholem przez zwiększenie legalnych punktów jego sprzedaży, gdyż w ten sposób ułatwia się, a nie utrudnia do niego dostęp. W świetle powyższego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody prawa nie narusza i dlatego na podstawie art. 207 par. 5 Kpa należało skargę oddalić