II SA 2133/93

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Nadleśnictwa Ł. na decyzję Wojewody (...) z dnia 5 sierpnia 1993 r. w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Decyzją z dnia 7 lipca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. wprowadził z urzędu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów wsi K. Przez wpisanie Nadleśnictwa Ł. na miejsce dotychczasowego władającego Państwowego Funduszu Ziemi. W odwołaniu Nadleśnictwa Ł. zarzucono, że przekazanie lasów w jego zarząd powinno zakończyć się protokołem zdawczo-odbiorczym na podstawie dowodów stwierdzających własność Skarbu Państwa. Powołując się na art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/ oraz art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./, Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia 5 sierpnia 1993 r. nr G.II. 6010/150/93 Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wymienionymi przepisami Lasy Państwowe stały się zarządcą wymienionych gruntów bez wydawania decyzji i sporządzania protokołów zdawczo-odbiorczych i dlatego Kierownik Urzędu Rejonowego dopełnił tylko obowiązku wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Nadleśnictwo Ł. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, ponieważ przejęcie zarządu z mocy prawa nie oznacza przeniesienia w ten sam sposób władania gruntami, z którego musi się rozliczyć dotychczasowy zarządca, i nie wyłącza obowiązku sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, dokumentującego przekazanie gruntów w zarząd nowego podmiotu. Zdaniem skarżącego, nie można też było dokonywać z urzędu zmian w ewidencji wbrew par. 5 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków /Dz.U. nr 27 poz. 159 ze zm./. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewoda podtrzymał dotychczasowe argumenty i dodatkowo podkreślił, że art. 74 ust. 3 ustawy o lasach był samoistną podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Przejmowanie działek w posiadanie, jako element wtórny, nie wpływa na zmiany w ewidencji, dokonywane z urzędu w świetle art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Nie zostały też naruszone uprawnienia skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, gdyż nie było potrzeby zbierania dowodów ani uzgadniania z nim zakresu gruntów przekazywanych w jego zarząd. W doręczonym sądowi piśmie z dnia 3 marca 1995 r. Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyraziło pogląd, że w ramach sprawowanego nadzoru nad Lasami Państwowymi /art. 4 ust. 5 ustawy o lasach/ Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w piśmie z dnia 9 września 1992 r., skierowanym do wojewodów, zalecił przekazywanie lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w formie protokołów zdawczo-odbiorczych, co jest racjonalne ze względu na konieczność uzgodnienia ewidencji ze stanem faktycznym. Zalecenia Ministra jednak "nie mają ścisłego oparcia w przepisach ustawy o lasach", pomijającej również określenie strony zobowiązanej do ponoszenia kosztów związanych z pomiarami geodezyjnymi i wznowieniem granic działek, co uzasadniło wydanie przez organy obu instancji decyzji w sprawie zmian w ewidencji gruntów na podstawie tylko art. 74 ust. 3 ustawy o lasach. Ewentualne konsekwencje błędów w ewidencji gruntów mogą być eliminowane przez wzruszenie decyzji na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/. Przed kolejnymi jej nowelizacjami jej art. 2 ust. 1 głosił, że ustalone w ustawie zasady gospodarowania odnoszą się również do nieruchomości wchodzących w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Następnie w art. 34 przewidziano możliwość przekazywania mienia Skarbu Państwa, wchodzącego do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa /utworzonego m.in. z PFZ/, "w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej oraz jednostkom Lasów Państwowych". Jednocześnie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 37 Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydał rozporządzenie z dnia 15 stycznia 1992 r. w sprawie szczegółowego trybu przekazywania w zarząd mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./. W rozporządzeniu tym określono tryb przekazywania nieruchomości: na wniosek przejmującego, w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i po wydaniu mienia w formie protokołu zdawczo-odbiorczego /par. 3 i 4/. W podobny sposób uregulowano oddawanie w zarząd gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę w rozdziale czwartym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i w rozdziale trzecim rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 /, gdzie oprócz wydania decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd zawarty był w par. 16 ust. 2 następujący warunek: "Przejęcie nieruchomości w zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego". W rozporządzeniach do obu ustaw jako regułę przyjęto ponoszenie kosztów przejęcia nieruchomości przez podmiot przejmujący ją w zarząd /par. 6 i 20 według kolejności cytowania podanych rozporządzeń/. Ukazany stan prawny zastąpił dotychczasowe liczne akty prawne dotyczące przekazywania w zarząd nieruchomości Skarbu Państwa, a więc stosowania znanej od kilkudziesięciu lat instytucji prawnej, której istota nie uległa zmianie. Na tę instytucję składają się dwa elementy: ustanowienie prawa zarządu na rzecz określonego podmiotu i wydanie nieruchomości /mienia/. Pierwszy z wymienionych elementów powstaje z reguły w drodze decyzji właściwego organu lub nawet z mocy samego prawa, jak np. w art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, drugi - po wykonaniu odpowiednich czynności prowadzących do wydania nieruchomości nowemu podmiotowi, który obejmuje ją we władanie. Bez względu na tryb przekazania nieruchomości w zarząd /w drodze decyzji czy z mocy prawa/ nieodzowne jest spełnienie drugiego warunku w postaci objęcia jej we władanie przez nowy podmiot. Z dniem 1 stycznia 1992 r. wszedł również w życie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/, według którego "Lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych". Analizy tego przepisu należy dokonywać w powiązaniu z ukazaną istotą zarządu, a zawarte w nim rozwiązanie sprowadziło się tylko do zastąpienia decyzji o przekazaniu w zarząd nieruchomości, a więc aktów indywidualnych, konstrukcją powstania praw i obowiązków z mocy samego prawa, ściślej - przejścia zarządu z mocy samego prawa na Lasy Państwowe. Przy takim rozwiązaniu jednak musi być jeszcze spełniony drugi element w postaci czynności prowadzących do objęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe. Powstaje tylko problem, według jakiej procedury nowy zarządca powinien objąć przekazywane mu lasy i grunty przeznaczone do zalesienia. Otóż mimo włączenia z dniem 1 stycznia 1992 r. Państwowego Funduszu Ziemi do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i przedstawionych wyżej unormowań zawartych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. oraz w rozporządzeniu z dnia 15 stycznia 1992 r. należy przyjąć, że przewidziane w art. 74 ust. 3 ustawy o lasach przekazanie nieruchomości nastąpiło z pominięciem ich pośredniego włączenia do powyższego Zasobu. W rezultacie ich bezpośredniego przejścia z Państwowego Funduszu Ziemi w zarząd Lasów Państwowych nie można było posługiwać się wprost powyższym rozporządzeniem z dnia 15 stycznia 1992 r., poświęconym trybowi przekazywania w zarząd mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Tym należy tłumaczyć i uzasadniać oczywistą potrzebę wydania przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wytycznych nawiązujących do art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, zawartych w piśmie z dnia 9 września 1992 r. skierowanym do wojewodów. Minister zwrócił w nich uwagę na konieczność przejmowania lasów i gruntów leśnych przez Lasy Państwowe "protokołem zdawczo-odbiorczym według stanu faktycznego, stwierdzonego na gruncie, w oparciu o dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa" i dopiero późniejszego dokonywania ich formalnego rozgraniczenia. Takie określenie trybu postępowania znajduje uzasadnienie w pozycji Ministra, wynikającej z art. 4 ust. 5 ustawy o lasach, i w potrzebie sfinalizowania procesu przekazania tych nieruchomości nowemu zarządcy. Na prawną istotę omówionego trybu postępowania nie mają wpływu kwestie finansowe, łączące się z rozgraniczeniem nieruchomości przejmowanych w zarząd przez Lasy Państwowe. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych - inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części". W rozpoznawanej sprawie chodziło o nieruchomości państwowe i dlatego zmiana w ewidencji może dotyczyć tylko osoby, w której władaniu znajdują się te nieruchomości. Skarżącemu dotychczas nie przekazano we władanie spornych działek, a art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./ nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów przewidzianych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./, bez faktycznego przekazania lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w zarząd Lasów Państwowych. Dopiero po takim przekazaniu następuje zmiana osoby władającej gruntami państwowymi, która jest wykazywana w ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji przy wydawaniu decyzji nie dostrzegły różnicy między przejęciem z mocy prawa a zmianą osoby, która włada gruntami państwowymi jako ich zarządca. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzekł jak w sentencji.