II SA 3313/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2003 r. sprawy ze skarg Ludwika i Andrzeja P., Stefana N., Genowefy P., Marianny F., Elżbiety L., Wojciecha K., Danuty K. i Gminy K.-J. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Zainteresowani Grażyna i Marek Z. nabyli 15 grudnia 1993 r. prawo wieczystego użytkowania działki nr 29/4 przekształcone następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 31 lipca 1998 r. w prawo własności. Stanowi ono Jezioro G. i ma pow. 2,74 ha. Decyzją z 21 czerwca 2000 r. Burmistrz Miasta i Gminy K.-J. orzekł: o zatwierdzeniu kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr 29/4 i 29/7 położonych we wsi O. polegającej na zmianie konturu klasyfikacyjnego 233W-V na kontur Wp, o utracie aktualności dotychczasowej klasyfikacji tych działek zatwierdzonej orzeczeniem Prezydium PRN w P. z 1961 r. i o wprowadzeniu tej zmiany do operatu ewidencji gruntów. Po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych Wojewoda M. decyzją z 27 listopada 2000 r. uchylił tę decyzję dlatego, że błędnie orzeczono w niej o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów /dokonuje się tego wpisem będącym czynnością materialno-techniczną/ i nie wyjaśniono istoty tej zmiany /naprawieniu błędu czy uaktualnieniu zapisu/ w sytuacji gdy chodzi o określenie prawidłowego użytku w działkach ewidencyjnych. Decyzją z 30 lipca 2001 r. burmistrz orzekł podobnie tylko bez wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów. Uchylając ją decyzją z 18 grudnia 2001 r. i przekazując sprawę burmistrzowi do ponownego rozparzenia wojewoda podkreślił, że jego zalecenia nie zostały uwzględnione. Chodzi bowiem o rozstrzygnięcie, czy Jezioro G. jest wodą płynącą czy stojącą w rozumieniu zał. nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/. Przy ocenie charakteru wód jeziora nie wykorzystano jako dowodów szeregu opinii załączonych do akt sprawy i nie zapewniono wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Trzecia decyzja burmistrza z 31 maja 2002 r. miała sentencję tożsamą z decyzją poprzednią, natomiast w jej uzasadnieniu wskazano dowody przemawiające za koniecznością przyjęcia, że woda w tym jeziorze jest płynąca. Zainteresowani odwołując się od tej decyzji kolejny raz zarzucili nieobiektywną ocenę zebranych w sprawie dowodów prowadzącą do zmiany statusu działki nr 29/4, którą nabyli jako teren pod wodą stojącą. Decyzją z 30 sierpnia 2002 r. wojewoda uchylił decyzję burmistrza i umorzył postępowanie organu I instancji. W jej uzasadnieniu podkreślił, że w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./ nie nadano żadnemu organowi administracji publicznej kompetencji do określania charakteru wody płynącej i wody stojącej, których dotyczy art. 5 ust. 3 i 4. Nie mogą więc te organy wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie określenia charakteru wód, a spór o ich własność może być rozstrzygnięty w postępowaniu sądowym w oparciu o opinie hydrologiczne. Skargi na decyzję wojewody wnieśli Gmina K.-J., Ludwik i Andrzej P., Stefan N., Genowefa P., Marianna F., Elżbieta L., Wojciech K. i Danuta K., domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżących sporne jezioro jest wodą płynącą, jako właściciele przyległych działek powinni mieć do niego dostęp i na tej podstawie wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji wojewody zakładającej bezzasadnie istnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca gmina podkreśliła, że burmistrz jest organem uprawnionym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego "w celu ustalenia aktualności gleboznawczej klasyfikacji gruntów", a uchylona przez wojewodę jego decyzja uwzględniała wyniki postępowania dowodowego. Wnosząc o oddalenie skarg wojewoda nie kwestionował właściwości starosty /burmistrza w wyniku zawartego porozumienia/ do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów podkreślając, że nie chodzi w tej sprawie o typową klasyfikację gleboznawczą gruntów, lecz o zmianę użytku mającą wpływ na prawo własności gruntu pod wodą. Taki grunt pod wodą płynącą stanowi własność Skarbu Państwa. Do prawidłowego określenia charakteru wód i podjęcia decyzji nie wystarcza opinia IMiGW z 1996 r. i jednorazowa wizja na gruncie, lecz są konieczne badania hydrologiczne przeprowadzane w różnych okresach roku. Ponadto nie dopuszczono w charakterze dowodu opinii opracowanych przez biegłego wojewody w zakresie postępowania wodnoprawnego. W tej sprawie zaistniał więc spór o własność jeziora możliwy do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 7d pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 r. nr 100 poz. 1086 ze zm./ prowadzona przez starostę ewidencja gruntów obejmuje m.in. rodzaje użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych. Stosownie do par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 97 ze zm./ gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się także grunty pod wodozbiorami /wodami zamkniętymi/ o powierzchni do 10 ha, stosując do niej procedurę określoną w dalszych przepisach rozporządzenia. Ponadto w świetle par. 66, par. 67 pkt 6, par. 68 ust. 4 pkt 2 i 3 oraz par. 68 ust. 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oznaczanie użytków gruntowych oraz ich klasy gleboznawczej, konturów i oznaczeń z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obejmuje także grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi i stojącymi, z wykorzystaniem unormowań zawartych w załączniku nr 6 do tego rozporządzenia. Z ukazanej w zarysie regulacji bezspornie wynika, że kwalifikowanie gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi i wodami powierzchniowymi stojącymi odbywa się w trybie postępowania administracyjnego i należy do zadań starosty /wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w wyniku porozumienia zawartego ze starostą/. Nie zmieniają tego sygnalizowane przez wojewodę zastrzeżenia i wątpliwości nt. stosunku merytorycznego decyzji burmistrza do decyzji Prezydium PRN z 1961 r. /naprawienie błędu czy uaktualnienie zapisu/ i charakteru rozstrzygnięcia ze sfery klasyfikacji gruntu czy oznaczenia charakteru użytku gruntowego, które przewijały się nawet przy skonstruowaniu w trzeciej decyzji wojewody koncepcji właściwości drogi sądowej. W odpowiedzi na skargi znów powrócono do oceny postępowania administracyjnego, w którym przed rozstrzygnięciem sprawy nie wykorzystano już istniejących i możliwych do pozyskania bardziej przekonujących opinii uwzględniających stan wody w jeziorze z różnych okresów roku. Dokonany w art. 5, art. 10, art. 12 i art. 4 Prawa wodnego podział śródlądowych wód powierzchniowych i jego konsekwencje w sferze własności i obrocie prawnym nie upoważniają do przyjęcia założenia, że przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie jest w istocie sporem o własność tych wód podlegającym właściwości sądu powszechnego. Podobne rodzajowo skutki następują np. w razie uznania stosownym aktem konkretnego obszaru za las ochronny, rezerwat przyrody czy obiektu lub rzeczy za zabytek. Taki akt wywołuje skutek w postaci objęcia szczególną ochroną jego przedmiotu, który z mocy przepisu prawa materialnego uzyskuje zmieniony status prawny. Zresztą w rozpoznawanej sprawie wojewoda nie wyjaśnił, jakiego sporu o własność i na jakiej podstawie może dotyczyć postępowanie sądowe. W tej kwestii brak jest stosownej argumentacji również w opiniach i wypowiedziach różnych organów w złożonych do akt sprawy na rozprawie sądowej 28 maja br. przez zainteresowanych. Do rozważenia jako bliższy istocie tej sprawy mogło pozostawać powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa w trybie art. 189 Kpc. Bywa on również wykorzystywany do ustalenia istnienia faktu lub okoliczności wywołujących skutki prawne, jeżeli nie ma innych postępowań prowadzących do tego celu. Trudno przyjąć, aby ustalenie charakteru wody w spornym jeziorze /płynąca czy stojąca/ mieściło się w konstrukcji art. 189 Kpc, gdy są przypomniane w prawie administracyjnym unormowania wyraźnie kształtujące właściwość administracji publicznej. W konsekwencji należało przyjąć, że umorzenie postępowania organu I instancji nie było zasadne. Z braku uprawnień reformatoryjnych sądu administracyjnego w tej sprawie konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji burmistrza z 31 maja 2002 r. wojewoda ponownie oceni jej legalność na tle już zebranych i ewentualnie jeszcze potrzebnych dowodów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.