II SA 333/99

Zarówno wykładnia celowościowa, jak również wykładnia systemowa przepisu art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/ pozwala na stwierdzenie, że nie ma żadnych przeszkód prawnych do kumulowania okresów wykonywania zawodów sędziego i prokuratora jako w pełni równorzędnych w celu spełnienia warunku do powołania na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 7 grudnia 1998 r. na podstawie art. 10 i 11 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/ powołał Andrzeja K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w W. W uzasadnianiu decyzji stwierdził, że wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 11 i art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie wykonując ponad 3 lata zawód prokuratora i sędziego. Praca na ostatnim stanowisku jest pozytywnie oceniana przez Prezesa Sądu Wojewódzkiego w K. Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują - zdaniem Ministra - możliwości weryfikowania przygotowania merytorycznego osoby spełniającej warunki w nich określone, co również wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach. Ponadto zdaniem Ministra brak jest podstaw do zawężenia treści art. 12 ust. 2 Prawa o notariacie przez uniemożliwienie możliwości kumulacji okresów zatrudnienia na stanowiskach sędziego i prokuratora do ustalenia wymaganego okresu pracy 3 lat. Wymienione bowiem w powyższym przepisie zawody należy traktować jako równorzędne, gdyż wymagają tych samych kwalifikacji wzajemnie się przenikają i brak jest podstaw do różnicowania ich rangi. Również zdaniem Ministra celowe jest utworzenie w W. kancelarii notarialnej, czego zresztą nie neguje Rada Izby Notarialnej w swojej opinii. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Izby Notarialnej w A. wnosiła o zmianę powyższej decyzji przez odmowę powołania Andrzeja K. na notariusza o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W., zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Andrzej K. nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/. Andrzej K. żadnego z wymienionych w art. 12 pkt 2 Prawo o notariacie zawodu prawniczego nie wykonywał przez określony w tym przepisie okres, tj. co najmniej przez 3 lata, co stwierdzone jest także w uzasadnieniu tej decyzji. Wymóg formalny z art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie spełniony jest jedynie wówczas, gdy kandydat na notariusza wykonywał jeden z wymienionych w tym punkcie zawodów co najmniej 3 lata, a nie wykonywał wszystkie określone tam zawody łącznie przez okres co najmniej 3 lat. Po rozpoznaniu wniosku Rady Izby Notarialnej w A. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 14.01.1999 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 7 grudnia 1998 r. o powołaniu Andrzeja K. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. Decyzję ostateczną uzasadnił w ten sposób, że nie można podzielić zarzutów Rady, gdyż brak jest podstaw do zawężenia treści art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie przez uniemożliwienie kumulacji okresów zatrudnienia na stanowisku sędziego i prokuratora do ustalenia wymaganego okresu pracy 3 lat. Zdaniem Ministra wymienione w powyższym przepisie zawody należy traktować równorzędnie, gdyż wymagają tych samych kwalifikacji i brak jest podstaw do różnicowania ich rangi. Powyższą decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Izby Notarialnej w A. wnosząc o jej uchylenie, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę swoją uzasadniała tym, że zastosowana przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia przepisu art. 12 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie jest sprzeczna z regułami języka polskiego. Wykonywanie jednego z zawodów wymienionych w art. 12 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie /sędzia, prokurator, adwokat, radca prawny/ przez okres co najmniej 3 lat oznacza, że przepis ten mówi o jednym z zawodów, a nie o wszystkich zawodach łącznie. Andrzej K. był prokuratorem, a następnie sędzią, przy czym żadnego z tych zawodów nie wykonywał przez okres 3 lat. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w A. skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego powinna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zważył przy tym, że sporne zagadnienie w tej sprawie nie było dotychczas przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem bez cech dowolności i bez przekroczenia granic uznania administracyjnego i dlatego skarga jako bezzasadna powinna być oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powołanie na stanowisko notariusza może nastąpić, jeżeli kandydat spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w przepisie art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, a mianowicie notariuszem może być ten, kto: 1/ posiada obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich, 2/ jest nieskazitelnego charakteru, 3/ ukończył wyższe studia prawnicze, 4/ odbył aplikację notarialną, 5/ złożył egzamin notarialny, 6/ pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata, 7/ ukończył 26 lat. Wymagania, o których mowa w art. 11 pkt 4-6 nie dotyczą: 1/ profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych, 2/ sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych, którzy wykonywali ten zawód co najmniej 3 lata /art. 12 Prawa o notariacie/. Zasadnicze zagadnienie prawne, które należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie sprowadzało się do dokonania prawidłowej wykładni treści przepisu art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, który stanowił podstawę materialnoprawną powołania Andrzeja K. na stanowisko notariusza. W myśl tego przepisu wymagania do powołania na stanowisko notariusza, o których mowa w art. 11 pkt 4-6 /odbycie aplikacji notarialnej zakończonej egzaminem notarialnym, pracy w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata/ nie dotyczą: między innymi sędziów i prokuratorów, którzy wykonywali ten zawód co najmniej 3 lata. Wnioskodawca wykonywał przed powołaniem go na stanowisko notariusza zawód prokuratora bez mała 3 lata, a następnie zawód sędziego, który wykonywał również przez okres krótszy niż 3 lata, czyli nie wykonywał żadnego z poszczególnych zawodów wymienionych w art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie przez okres co najmniej 3 lata /okoliczność bezsporna/. Łącznie zaś wykonywał te zawody przez okres ponad 3 lata. Zdaniem strony skarżącej Rady Izby Notarialnej wykładnia semantyczna /językowa/ przepisów art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie prowadzi do wniosku, że ustawodawca postawił wymaganie wykonywania jednego z zawodów wymienionych w tym przepisie przez okres co najmniej 3 lat, w takim rozumieniu, że chodzi o okres co najmniej trzyletni wykonywania stricte jednego z tych zawodów prokuratora lub sędziego i nie ma możliwości kumulowania okresów wykonywania zawodów prokuratora i sędziego dla celów ustalenia przesłanki z art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie. Tego rodzaju wykładnia przepisu art. 12 pkt 2 byłaby nie w pełni uprawniona również od strony językowej, gdyż użyte w sformułowania "ten zawód co najmniej 3 lata" nie oznacza wykonywania poszczególnych zawodów wymienionych w tym przepisie odrębnie każdego z nich i braku możliwości łączenia okresów wykonywania zawodów sędziego i prokuratora /traktowanych jako całkowicie równorzędnych pod względem uprawnień zawodowych/. W sytuacji, gdy wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie spornej kwestii omawianej wyżej, wynikającej ze stosowania przepisu art. 12 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie należałoby sięgnąć do innych sposobów wykładni prawa, a w tym do wykładni celowościowej i systemowej. Każdy rodzaj wykładni prawa jest równouprawniony, gdyż nie obowiązują w tej dziedzinie hierarchia ważności sposobów interpretacji przepisów prawa. Zarówno wykładnia celowościowa, jak również wykładnia systemowa przepisu art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie pozwala na stwierdzenie, że nie ma żadnych przeszkód prawnych do kumulowania okresów wykonywania zawodów sędziego i prokuratora jako w pełni równorzędnych w celu spełnienia warunku do powołania na stanowisko notariusza. Analizując przepisy ustrojowe dotyczące sędziów i prokuratorów /ustawę o ustroju sądów powszechnych i prokuraturze/ w zakresie uprawnień zawodowych i wymaganych kwalifikacji do wstąpienia do tych zawodów należy zauważyć, że zawody sędziego i prokuratora winny być traktowane równorzędnie, gdyż wymagają tych samych kwalifikacji, zawody te wzajemnie się przenikają i brak jest podstaw do różnicowania ich rangi. Na stanowisko sędziego może być powołany w każdym czasie prokurator /art. 52 par. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j. Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ i odwrotnie na stanowisko prokuratora może być powołany sędzia /art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - t.j. Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70/. Z porównania uprawnień zawodowych i kwalifikacji, które są wymagane w związku z powołaniem na stanowisko sędziego i prokuratora wynika, że wykonywanie tych zawodów należy traktować równorzędnie. Nielogicznym z punktu widzenia wymogów z art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie byłoby, aby osoba, która była prokuratorem bez mała trzy lata, a następnie sędzią również przez okres poniżej trzech lat /w sumie np. przez okres ponad 5 lat/ była w gorszej sytuacji niż osoba, która była 3 lata prokuratorem lub sędzią. Wydaje się, że wykładnia celowościowa omawianego przepisu art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie wskazuje na możliwość łączenia okresów wykonywania zawodów równorzędnych pod względem kwalifikacji jakimi są zawody sędziego i prokuratora, gdyż wymaganie okresu wykonywania zawodu sędziego i prokuratora co najmniej trzech lat uzasadnione jest posiadaniem odpowiednich kwalifikacji zawodowych, doświadczenia zawodowego i profesjonalizmu przez kandydata na stanowisko notariusza. Zasadą systemu zawodów prawniczych w demokratycznym państwie prawnym jest zmierzanie do unifikacji tych zawodów, wzajemnego ich przenikania i znoszenia niepotrzebnych barier w przechodzeniu do poszczególnych zawodów prawniczych, mając na względzie równorzędność kwalifikacji zawodowych. Wyrazem tego są ostatnie nowelizacje ustaw o adwokaturze i radcach prawnych /ustawa z dnia 22 maja 1997 r. - Dz.U. nr 75 poz. 471/, które dążą do zrównania zawodów adwokata i radcy prawnego. Obie te pragmatyki zawodowe w przepisach art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ i art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./ ustaliły zasadę, że wymagań odbycia aplikacji i złożenia odpowiedniego egzaminu /adwokackiego i radcowskiego/ nie stosuje się do osób, które co najmniej przez trzy lata zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora lub wykonywały zawód notariusza /w stosunku do radcy prawnego również adwokata/. Stosowanie powyższych przepisów nie budziło wątpliwości, że okres trzyletni zajmowania stanowiska sędziego i prokuratora obejmuje łącznie okresy wykonywania tych zawodów i dopuszczono możliwość kumulacji tych okresów dla celów wpisu na listę adwokatów lub radców prawnych. W powyższych rozwiązaniach wszystkich ustaw o zawodach prawniczych /Prawo o adwokaturze, ustawa o radcach prawnych, Prawo o notariacie, ustawa o prokuraturze i Prawo o ustroju sądów powszechnych/ legła ta sama ratio legis, aby zrównać te zawody pod względem kwalifikacji i umożliwić przenikanie tych zawodów, gdyż jest to korzystne dla każdego z tych zawodów wzbogacając je o doświadczenie z innych zawodów, a w wolnych zawodach prawniczych, wzmacniając konkurencyjność i osiąganie jak najwyższej jakości świadczonych usług prawniczych. Stosując wykładnię systemową przepisu art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie przedstawioną wyżej na tle rozwiązań w pragmatykach pozostałych zawodów prawniczych, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości odnośnie uprawnień Andrzeja K. do powołania go na stanowisko notariusza jest zgodne z prawem i nie narusza omawianego przepisu art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie. Powołanie się przez skarżącą Radę Izby Notarialnej w skardze na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego a konkretnie wyroki z dnia 4 grudnia 1995 r. II SA 1304/94 - ONSA 1996 Nr 4 poz. 180, z dnia 20 lutego 1996 r. II SA 79/95 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 62 nie wzmacnia argumentacji strony skarżącej, gdyż orzeczenia te nie dotyczą spornej kwestii wynikającej ze stosowania przepisu art. 12 pkt 2 Prawa o notariacie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie bowiem ma charakter precedensowy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.