II SA 438/98

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA M. Flasiński Sędziowie NSA A. Kuba J. Rajewska (spraw.)Protokolant A. Pętkowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 1998r sprawy ze skargi L. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lutego 1998r Nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 1997r wydaną na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz.60 z póź. zm.), Naczelny Dyrektor Dróg Publicznych w [...] odmówił L. S. wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr 4 Wrocław-Kraków na teren działki Nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu podał, że użytkowana rolniczo część działki wnioskodawcy przylega do drogi krajowej Nr 4, natomiast po przeciwnej stronie nieruchomość sąsiaduje z drogą gminną – ul. [...]. Dojazd do działki odbywa się od strony powyższej drogi gminnej. Z tej strony poprzez zabudowania gospodarcze można dojechać także do rolniczej części działki. Do gruntów rolnych możliwy jest również dojazd poprzez istniejącą (wzdłuż drogi Nr 4 ) drogę gruntową (po jej zmodernizowaniu). W tej sytuacji brak jest uzasadnienia do wykonania dodatkowego zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej, mimo iż w tym miejscu nieformalnie odbywał się także dojazd do przedmiotowej działki. Takie rozwiązanie jest bowiem niekorzystne dla funkcjonowania drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne zagrożenie dla ruchu drogowego i wpływa negatywnie na warunki, bezpieczeństwo oraz płynność ruchu. Ponadto droga Nr 4 jest drogą III klasy technicznej i na omawianym odcinku stanowi obejście miasta [...]. Zgodnie z wytycznymi Projektowania Dróg WPD - 2 droga Nr 4 na odcinku obejścia [...] winna zatem posiadać ograniczoną dostępność, gdyż nie obsługuje przyległego terenu. Podkreślić również należy , że miejsce proponowanego zjazdu znajduje się w obrębie łuku poziomego w bezpośrednim oddziaływaniu skrzyżowania drogi Nr 4 z drogą wojewódzką Nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L. S., radca prawny H. Ł. podniosła, że jej mocodawca ubiegał się nie o udzielenie mu zezwolenia na budowę nowego zjazdu , lecz o wyrażenie - zgodnie z art. 30 ustawy o drogach publicznych - zgody na utwardzenie i podwyższenie już istniejącego zjazdu. Stwierdziła ponadto, że brama L. S. od ul. [...] jest zbyt wąska, dlatego od tej strony wymieniony nie może dojeżdżać maszynami rolniczymi ( np. kombajnem ) do swych zabudowań gospodarczych. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych dnia [...] lutego 1998r utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podał przy tym, że zarząd drogi przed przekazaniem odwołania organowi II instancji zaproponował L. S. warunki, na podstawie których skłonny byłby wyrazić zgodę na budowę zjazdu służącego wyłącznie jako dojazd do obsługi pobliskich pól. Odwołujący odmówił podpisania przekazanego mu oświadczenia. Nadesłał natomiast swoje pismo, z którego wynika, że przedmiotowy zjazd mógłby być wykorzystany przez niego także w innym celu, przez co stałby się zjazdem publicznym. Taki zaś zjazd z omawianej drogi - z przyczyn wskazanych przez organ I instancji - nie może być wykonany. Stanowiłby on bowiem bardzo duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik L. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 196 k.p.a. w zw. z art. 207 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 k.p.a. Jej zdaniem powyższe rozstrzygnięcia oparte zostały na fałszywych założeniach, iż skarżący ubiegał się o pozwolenie na budowę nowego zjazdu, podczas gdy zjazd, którego remont skarżący zamierza przeprowadzić, istnieje od wielu lat, co potwierdza między innymi dołączona do akt mapa ewidencyjna gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż zjazdem z drogi publicznej jest tylko urządzone miejsce dostępu do drogi, uzgodnione - w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 29 pkt 2 cyt. ustawy - z zarządzającym tą drogą, a ponadto zlokalizowane tam, gdzie zachowanie pierwszeństwa przejazdu na drodze będzie bezwzględnie przestrzegane. Każdy zjazd musi przy tym być utwardzony i spełniać określone parametry, tj. posiadać odpowiednią długość, szerokość, właściwe spadki oraz zapewnione odwodnienie. Miejsce, które skarżący uważa za zjazd, warunków tych nie spełnia .Miejsce to stanowi jedynie wybrany przez rolników pas terenu, po którym nieformalnie odbywał się dojazd do ich pól. Rzekomego zjazdu nie ma także na dołączonej do akt sprawy mapie z ewidencji gruntów. Z mapy tej wynika jedynie, że wzdłuż drogi krajowej Nr 4 wydzielony jest pas terenu na drogę zbiorczą i prostopadłe do niej drogi dojazdowe. Drogi te faktycznie w terenie nie istnieją. Niezasadne są również zarzuty, iż skarżący z powodu modernizacji drogi krajowej zmuszony był ubiegać się o przebudowę zjazdu oraz że przedmiotem postępowania mogła być tylko kwestia remontu a nie budowy zjazdu. Modernizacja omawianej drogi - jak wynika z dołączonych do akt zdjęć - dotyczyła tylko nawierzchni a nie pobocza czy nasypu drogi. W trakcie tych prac wysokość nasypu na poziomie działki Nr [...] nie uległa zmianie. Zauważyć ponadto należy, że utrzymanie zjazdu, zgodnie z art.30 cyt. ustawy, możliwe jest tylko wówczas, gdy posiada się taki zjazd, wykonany za zgodą zarządu drogi. Utrzymywanie zjazdu polega na wykonywaniu czynności związanych z zapewnieniem na nim czystej nawierzchni oraz drożności przepustu a nie na faktycznej budowie czy przebudowie zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim zauważyć należy, że z dniem 1 października 1995r weszła w życie ustawa z 1 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz.U. Nr 74, poz. 368). Zgodnie z jej art. 67 w zakresie uregulowanym tą ustawą utraciła moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4 ,poz.8 z póź. zm.). W związku z tym powołane przez pełnomocnika skarżącego przepisy skreślonego rozdziału VI kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły stanowić podstawy ani wniesienia skargi ani rozpatrywania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezasadne jest także żądanie uchylenia decyzji organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Żadna z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek nie została bowiem spełniona. Takich uchybień nie wykazała też pełnomocnik skarżącego. Wymieniona w skardze w istocie kwestionowała jedynie nieprawidłowe, jej zdaniem "fałszywe" ustalenia organów, co w świetle powołanego przepisu nie jest równoznaczne z zaistnieniem podstaw do wznowienia postępowania. Nie można zgodzić się również z zarzutami skargi, że organy orzekające błędnie uznały żądanie skarżącego za wniosek o wyrażenie zgody na budowę zjazdu a nie o zezwolenie na wykonanie prac związanych z utrzymaniem istniejącego zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę zasadnie wyjaśnił, że wykonanie zjazdu zawsze wymaga zgody zarządu drogi. Za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być zatem uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, aby sporne miejsce spełniało powyższe wymogi. Dlatego też podjęcie przez skarżącego wnioskowanych prac byłoby możliwe dopiero po uzyskaniu zgody, o jakiej mowa w art. 29 pkt.2 cyt. ustawy. Podwyższenie i utwardzenie samowolnie urządzonego przez mieszkańców zjazdu nie może być natomiast uznane za wykonywanie obowiązków związanych z utrzymaniem zjazdu, w rozumieniu art. 30 ustawy o drogach publicznych. Zauważyć ponadto należy, że art. 29 pkt 2 cyt. ustawy nie określa przesłanek wyrażenia zgody przez zarząd drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań. Jest to więc kwestia uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w tym zakresie, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w konkretnym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolującego taką decyzję, sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się dowolności decyzji odmawiającej skarżącemu wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr 4 . Organy orzekające należycie rozważyły, iż interes skarżącego został w zasadniczym stopniu zaspokojony, gdyż dojazd do swojej działki ma zapewniony od drogi gminnej. Jeżeli zaś chodzi o wykonanie dodatkowego zjazdu do tej nieruchomości bezpośrednio z drogi krajowej, to organy trafnie uznały, że pozostawałoby to w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, a mianowicie zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu na drodze, zwłaszcza, iż proponowany zjazd byłby usytuowany w obrębie łuku poziomego drogi i w bliskiej odległości od skrzyżowania z drogą wojewódzką. Nie bez znaczenia jest także i to, że gdyby wszyscy właściciele pól uprawnych i zabudowań, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej oraz mających dostęp do dróg lokalnych, posiadali także nieograniczoną możliwość budowy zjazdów z drogi krajowej, to droga ta straciłaby rację bytu, gdyż nie spełniałyby celów dla niej przewidzianych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 27 ust. l ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.