II SA 73/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Spółki Wodno-Ściekowej "N." w M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1990 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w E., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej kwotę złotych sześć tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Decyzją z dnia 22 września 1987 r. Naczelnik Gminy M. określił dla Spółki Wodno-Ściekowej "N." w M. warunki wyłączenia z produkcji około 7 ha gruntów rolnych pod budowę oczyszczalni ścieków dla M. i N. S. i w par. 3 decyzji zwolnił Spółkę "z obowiązku uiszczenia opłat rocznych ze względu na działalność poza sferą produkcji materialnej /usługi komunalne/". Po zakwestionowaniu przez Delegaturę Najwyższej Izby Kontroli w G. dopuszczalności zwolnienia Spółki z obowiązku uiszczenia tych opłat Naczelnik Gminy dwukrotnie podejmował próby zmiany par. 3 jego decyzji, która już wówczas była ostateczna, jednak jego orzeczenia z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego były uchylane przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w E. W tej sytuacji Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w E. decyzją z dnia 22 stycznia 1990 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność par. 3 decyzji Naczelnika Gminy z dnia 22 września 1987 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor Wydziału nawiązał do opinii Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 8 grudnia 1989 r. i podkreślił, że "według zarządzenia nr 7 Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25.04.1980 r. nr OBR-BP-32/80 w sprawie klasyfikacji gospodarki narodowej - gospodarka wodociągowo-kanalizacyjna, w tym również działalność odprowadzania i oczyszczanie ścieków zaliczona jest do sfery produkcji materialnej". Ponadto organ ten zwrócił uwagę, że statutowym celem spółki jest budowa i eksploatacja oczyszczalni ścieków, a więc działalność zaliczona według klasyfikacji gospodarki narodowej do sfery produkcji materialnej. W odwołaniu od tej decyzji Spółka Wodno-Ściekowa "N." w M. wniosła o uchylenie decyzji nadzorczej z powodu naruszenia art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, par. 10 ust. 2 pkt 3 i 5 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/ oraz art. 7 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Do odwołania załączyła odpis wyroku II SA 945/84 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1984 r., wydanego w takiej samej rodzajowo sprawie, podkreślając 2 tytuły zwolnienia jej z obowiązku uiszczenia opłat rocznych: jako organizacji społecznej i jako jednostki organizacyjnej spoza sfery produkcji materialnej, działającej w zakresie usług komunalnych /odpowiednio par. 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 lit. "a" powyższego rozporządzenia/. Wyjaśniła, że utrzymuje się ze składek i świadczeń swoich członków oraz właścicieli nieruchomości, a także z pomocy Państwa i organizacji działających na rzecz ochrony środowiska. Jest samodzielną osobą prawną i tego statusu nie zmienia fakt, że członkami spółki są także różne zakłady przemysłowe, budżetowe i spółdzielcze. Decyzją z dnia 18 września 1990 r. Nr GZU. pg. 051/601/5/90 Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i zgodził się z jej argumentacją. Dodatkowo wyeksponował stwierdzenie, że większość udziałowców spółki stanowią instytucje ze sfery produkcji materialnej, realizujące budowę oczyszczalni ścieków na własne potrzeby. Zdaniem Ministra, tylko niektóre instytucje spoza tej sfery - będące członkami spółki - mogą być zwolnione ze zobowiązań finansowych na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka Wodno-Ściekowa "N." w M. wniosła o uchylenie decyzji organów nadzoru obu instancji, przytaczając argumentację prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. Ponadto wyjaśniła, że chodzi tu o inwestycję w postaci "miejskiej oczyszczalni ścieków komunalnych i przemysłowych z terenu dwóch miast oraz wsi położonych wzdłuż trasy kolektora", a nie - jak przyjął Minister - o zaspokojeniu potrzeb członków spółki ze sfery produkcji materialnej. Inwestycja ta jest realizowana przy wsparciu finansowym i z inspiracji organów administracji rządowej i samorządowej, a jej działalność wpłynie na ochronę wód Zalewu Wiślanego i Bałtyku. W odpowiedzi na skargę posłużono się argumentacją z decyzji Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 13 ust. 5 i art. 22 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ osoby działające poza sferą produkcji materialnej są zwolnione od opłat rocznych za wyłączenie z dotychczasowej produkcji gruntów rolnych bądź leśnych, a Radę Ministrów upoważniono do określenia takich osób. Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/ określiła 5 grup osób zwolnionych od opłat, stosując 2 rodzaje kryteriów: podmiotowe /par. 10 ust. 2 pkt 2-4/ i podmiotowo-przedmiotowe /par. 10 ust. 2 pkt 1 i 5/. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma analiza par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" tego rozporządzenia, według którego od opłat zwalnia się jednostki spoza sfery produkcji materialnej, działające w zakresie usług komunalnych. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest równoczesne spełnienie obu przesłanek: organizacyjnego usytuowania jednostki poza sferą produkcji materialnej i prowadzenia przez nią działalności w zakresie usług komunalnych. Istota sporu między stronami polega na różnym interpretowaniu pierwszej przesłanki w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, gdyż poprawność zakwalifikowania budowy i eksploatacji oczyszczalni ścieków do usług komunalnych nie budzi zastrzeżeń. Przede wszystkim należy podkreślić, że w rozumieniu art. 109-115 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ spółka wodna jest osobą prawną i jednostką gospodarki uspołecznionej, korzystającą z pomocy Państwa, i z chwilą jej wpisania do księgi wodnej funkcjonuje jako samodzielny podmiot stosunków prawnych. Na status półki nie ma żadnego wpływu okoliczność, że wśród jej członków są również przedsiębiorstwa należące do sfery produkcji materialnej i prowadzące normalną działalność gospodarczą na swój rachunek poza tą spółką. Ponadto omawiane przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. i cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów nie zawierają odesłania do powszechnie obowiązujących aktów prawnych kształtujących podmiotową klasyfikację jednostek należących do sfery produkcji materialnej i jednostek z niej wyłączonych. Takich aktów prawnych zresztą nie ma. Nie można do nich zakwalifikować obowiązującej jedynie do celów statystycznych przedmiotowej klasyfikacji rodzajów działalności gospodarczej, zaliczającej odprowadzanie i oczyszczanie ścieków do sfery produkcji materialnej. Omawiana ustawa z dnia 26 marca 1982 r. jest aktem prawnym chroniącym naturalne zasoby rolnictwa i leśnictwa z zastosowaniem środków o charakterze restrykcyjnym. Nie można jednak pomijać wyjątków kształtowanych potrzebami gospodarczymi i społecznymi, które ona uwzględnia lub nawet preferuje. Do nich w pierwszej kolejności należy zaliczyć budowę nieodzownej dla rolnictwa i leśnictwa infrastruktury, która jednocześnie - a niekiedy przede wszystkim - jest bezwzględnie potrzebna w celu ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, że do tak preferowanych celów omawianej ustawy należy również stwarzanie udogodnień dla spółek przy budowie i eksploatacja urządzeń służących do odprowadzania ścieków i ochrony wód przed zanieczyszczeniem /art. 108 pkt 3 prawa wodnego/. Spółek wodnych prowadzących statutową działalność nie można zaliczyć do jednostek zajmujących się wytwarzaniem dóbr materialnych. Z powyższych względów spółki wodne, wyłączające z produkcji grunty rolne lub leśne na cele budowy i eksploatacji oczyszczalni ścieków, powinny być zwalniane z obowiązku uiszczania opłat rocznych na podstawie par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/. Bezsporne jest w sprawie prowadzenie takiej działalności przez skarżącą i dlatego decyzje organów nadzoru obu instancji o stwierdzeniu nieważności par. 3 decyzji Naczelnika Gminy z dnia 22 września 1987 r. są sprzeczne z prawem materialnym, to jest z par. 10 ust. 2 pkt 5 lit. "a" wymienionego rozporządzenia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji. Sąd jednocześnie uznał, że nie są konieczne rozważania łączące się z poszukiwaniem dodatkowej podstawy zwolnienia skarżącej od opłat rocznych jako organizacji społecznej /par. 10 ust. 2 pkt 3 powyższego rozporządzenia/.