II SA 848/81

Naczelny Sąd Administracyjny, na posiedzeniu niejawnym, odrzucił na podstawie art. 204 par. 1 Kpa skargę Stanisława Sz. na rozstrzygnięcie Zarządu Głównego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z dnia 24 kwietnia 1981 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia w poczet członków Związku. Stanisław Sz. złożył w dniu 22 grudnia 1976 r. deklarację o przyjęcie go w poczet Związku Bojowników o Wolność i Demokrację. Pismem z dnia 9 lutego 1977 r. Zarząd Wojewódzki Związku - Wojewódzka Komisja Weryfikacyjna w T. - powiadomił zainteresowanego, że decyzją z dnia 26 stycznia 1977 r. wniosek jego został załatwiony odmownie, gdyż praca przymusowa w Niemczech i pobyt w obozie pracy w okresie wojny nie daje podstawy do przyjęcia do Związku. Pouczono go też, że od tej decyzji przysługuje odwołanie do Zarządu głównego - Głównej Komisji Weryfikacyjnej. Rozpatrując odwołanie Zarząd Główny - Główna Komisja Weryfikacyjna nie stwierdziła podstaw do zmiany stanowiska instancji wojewódzkiej, oddalając odwołanie Stanisława Sz. decyzją z dnia 20 stycznia 1978 r. Skarżący zwracał się jeszcze kilkakrotnie do organów ZBoWiD o zmianę stanowiska, sugerując m.in. wznowienie postępowania i przytaczając okoliczności, że w czasie pobytu na robotach był również więziony pod Królewcem ze względów politycznych, i załączył oświadczenia świadków. Decyzją z dnia 28 lutego 1979 r. zarząd Główny załatwił kolejne podanie odmownie. Również nie odniosły skutku podania skarżącego z dnia 9 listopada i 10 grudnia 1980 r. skierowane do Przewodniczącego zarządu Głównego Związku, gdyż pismem nr 8/Szcz./30/81 z dnia 24 kwietnia 1981 r. Zarząd Główny powiadomił go o utrzymaniu w mocy decyzji odmownych z powodu braku potwierdzenia pobytu w hitlerowskim więzieniu. Rozstrzygnięcie to Stanisław Sz. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, polemizując z organami ZBoWiD, które uznały dowody przedstawione przez skarżącego za niewystarczające dla przyjęcia go do Związku. Z końcowej części skargi wynika, że przynależność do Związku traktuje on w zasadzie jako sposób uzyskania uprawnień kombatanckich, na co wskazuje zwrot: "(...) nie mam dalej już sił pracować i dlatego ubiegam się o przynależność do Związku, abym mógł wcześniej iść na emeryturę". Odpowiadając na skargę Zarząd Główny w piśmie z dnia 30 września 1981 r. podniósł kwestię, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na orzeczenia tej organizacji w świetle art. 1 par. 1 pkt 4 oraz art. 196 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotę sprawy stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia o charakterze ogólnym, czy decyzje stowarzyszenia wyższej użyteczności ZBoWiD o przyjęciu w poczet członków tej organizacji są decyzjami w porozumieniu Kpa i czy podlegają kontroli NSA, w razie zaś udzielenia na te pytania odpowiedzi twierdzącej, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wzniesienie skargi do Sądu, z uwagi na art. 14 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 4 poz. 8 ze zm./, to jest ze względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. 1. Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do rozstrzygnięć organizacji społecznych tylko wówczas, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 par. 1 pkt 1 i 4 tego kodeksu. Mówi o tym art. 1 par. 2 pkt 2 Kpa. Chodzi tu o sprawy, w których organizacje te - wykonując orzecznictwo lub wydając zaświadczenie - działają zamiast organów administracji państwowej. Dokładniej wynikało to przed nowelizacją kodeksu w styczniu 1970 r. z jego art. 2 par. 2 pkt 2 w związku z art. 1, że chodzi tu o przypadek, gdy organizacja społeczna załatwia sprawy "z zakresu administracji państwowej". Są to z reguły sprawy zlecone organizacjom społecznym przez ustawodawcę w zakresie administracji państwowej, których powierzenie ani cofnięcie nie odbiera organizacji społecznej jej charakteru, i które organizacja wykonuje obok swoich zadań podstawowych /wyłączamy w tym miejscu z rozważań dział VIII Kpa - Skargi i wnioski, który odnosi się do organizacji społecznych także w ich sprawach statutowych - art. 2 Kpa/. Z dokonanym tu zastrzeżeniem stwierdzić należy, że przepisy Kpa normujące wydawanie decyzji i zaświadczeń nigdy nie odnosiły się i nadal nie odnoszą się do własnej działalności statutowej organizacji społecznych - w tym do stowarzyszeń, a więc i do ZBoWiD. Stąd rozstrzygnięcia stowarzyszenia w sprawie przyjęcia obywatela w poczet członków lub wyłączenia go nie są decyzjami podlegającymi działaniu Kpa, a tym samym nie podlegają kontroli NSA. Wyłączenie to nie dotyczy korporacji publicznych - organizacji samorządowych, do których przynależność jest obowiązkowa i które zresztą nie podlegają działaniu prawa o stowarzyszeniach. Gdyby nawet uznać, że akty stowarzyszeń o przyjęciu w poczet członków lub wydaleniu członka z organizacji są takimi decyzjami, to NSA nie byłby uprawniony do ich kontroli, gdyż ta kategoria spraw nie została wymieniona w art. 196 par. 2 Kpa. Takie są zasady ogólne określające stosunek Kpa i jego przepisów o sądowej kontroli decyzji do rozstrzygnięć statutowych stowarzyszeń. 2. W przypadku stowarzyszenia wyższej użyteczności ZBoWiD sytuacja jest bardziej złożona w następstwie ścisłej współzależności pomiędzy przynależnością do tej organizacji a uprawnieniami przysługującymi kombatantom i więźniom obozów koncentracyjnych. W tej drugiej części prawa obywatelskie występują w zewnętrznym obrocie prawnym, a więc wykraczają poza ramy statutowych stosunków wewnątrzorganizacyjnych. Ustawa z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych /Dz.U. nr 34 poz. 186/ przyznała szczególne uprawnienia, zwane świadczeniami, dwóm grupom obywateli: członkom stowarzyszenia ZBoWiD oraz osobom, które nie są członkami tego Związku, ani nie zamierzają do niego wstąpić, jednakże odpowiadają warunkom wymaganym do uzyskania członkostwa Związku. Obie grupy obywateli muszą ponadto spełniać dwa dodatkowe warunki: mieć obywatelstwo polskie oraz zamieszkiwać na obszarze PRL. Te ostatnie warunki są niezależne od tego, czy postanowienia aktualnie obowiązującego statutu ZBoWiD uzależniają od nich członkostwo, czy też nie /art. 1 ustawy/. W ten sposób przynależność do ZBoWiD ma dwie strony: pierwsza - to przynależność do określonej organizacji społecznej i związane z tym konsekwencje dotyczące życia wewnątrzorganizacyjnego na zasadach określonych prawem o stowarzyszeniach i statutem Związku; druga- dotyczy uprawnień wynikających z odrębnych przepisów prawa. Z tych uprawnień mogą korzystać również obywatele nie należący do Związku, a ich przyznanie zależy ponadto od wspomnianych dwóch dodatkowych warunków mogących, ale nie muszących, pokrywać się z postanowieniami statutu Związku regulującymi przyjmowanie w poczet jego członków. Jest to zatem sfera stosunków pozaorganizacyjnych. Wstąpienie do ZBoWiD upraszcza wprawdzie dostęp do świadczeń, o których mowa w cytowanej ustawie z 1975 r., nie powinno być jednak wyłącznym motywem uzyskania tych uprawnień, gdyż taki cel można osiągnąć również przez zwrócenie się do właściwego organu ZBoWiD o stwierdzenie ich nabycia. Aktem stwierdzającym, że określonej osobie, będącej lub nie będącej członkiem ZBoWiD, przysługują uprawnienia przewidziane w ustawie, jest zaświadczenie wydane przez właściwy organ ZBoWiD /art. 1 zd. 2 ustawy/. Zgodnie z par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych oraz Ministra do Spraw Kombatantów z dnia 18 grudnia 1975 r. w sprawie trybu ustalania uprawnień do świadczeń przysługujących kombatantom i więźniom obozów koncentracyjnych /Dz.U. nr 46 poz. 255/ organem uprawnionym do wydawania zaświadczeń są zarządy wojewódzkie ZBoWiD, chyba że zachodzi wypadek określony w instrukcji wydanej na podstawie par. 2 ust. 6 rozporządzenia, przewidujący właściwość innego organu Związku. O ile więc decyzja w sprawie przyjęcia w poczet członków Związku jest aktem wewnątrzorganizacyjnym, nie będącym decyzją w rozumieniu Kpa, to w przeciwieństwie do tego stwierdzenie uprawnień do .świadczeń przewidzianych w ustawie z 1975 r. - ze względu na jego oddziaływanie na zewnątrz - jest wyrazem wykonywania przez Związek funkcji w zakresie administracji państwowej. Zgodnie więc z art. 1 par. 1 pkt 2 Kpa. Związek ma obowiązek stosować w tych sprawach postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji lub zaświadczeń. 3. Dla ustalenia dopuszczalności skargi do NSA w sprawie wydania zaświadczenia podstawowe znaczenie ma z kolei rozstrzygnięcie, czy zaświadczenia, o których mowa w ustawie, są istotnie zaświadczeniami, czy też decyzjami noszącymi niefortunne określenie zaświadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem upoważniony jest tylko do kontroli zgodności z prawem decyzji /art. 16 par. 2, art. 196 par. 1 Kpa/. Zgodnie z poglądem przyjętym w nauce prawa administracyjnego, które Naczelny Sąd Administracyjny stosuje konsekwentnie od początku w swoim orzecznictwie, o charakterze aktu prawnego decyduje jego istota, a nie nazwa. Stosowanie przez prawodawcę prawidłowego nazewnictwa prawnych form działania administracji ułatwia niewątpliwie rozumienie i stosowanie tych form, jednakże zastosowanie określenia nie harmonizującego z charakterem aktu nie może prowadzić do błędnego stosowania samej instytucji prawnej. Analiza zaświadczeń, o których mowa w cytowanej ustawie i rozporządzeniu z 1975 r., prowadzi do wniosku, że w istocie są to decyzje o charakterze deklaratoryjnym. "Klasyczne" zaświadczenie poświadcza określony fakt lub stan prawny, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi administracji na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu /art. 217 par. 2, art. 218 par. 1 Kpa/ i dopuszcza wprawdzie możność przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego /art. 218 par. 2/, jest to jednak przypadek szczególny, podyktowany koniecznością. W przeciwieństwie do tego wydanie decyzji administracyjnej /konstytutywnej lub deklaratoryjnej/ powinno być z reguły poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniająco-dowodowym. Decyzja deklaratoryjna ustala, jakie prawa i obowiązki w danej sytuacji wynikają z przepisów prawa. Ustalenie takie ma charakter wypowiedzi autorytatywnej organu, orzekającej o treści uprawnienia lub obowiązku. Na tak ustalone uprawnienie lub obowiązek można powoływać się w prawnych stosunkach w sposób skuteczny tylko na podstawie przewidzianego prawem aktu wydanego w sprawie indywidualnej i pochodzącego od organu uprawnionego do jego wydania. Akt ten do czasu jego zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez uprawniony organ korzysta z domniemania ważności. Wartość dowodowa zaświadczenia będącego wyłącznie dokumentem, może być natomiast kwestionowana w postępowaniu przed wszystkimi organami administracji przez podważenie jego treści /art. 76 par. 3 Kpa/. Do ustalenia uprawnień kombatanckich organ ZBoWiD dochodzi przez prowadzenie postępowania dowodowego, a na podstawie jego wyników stwierdza istnienie tych uprawnień, a także ich zakres /w tym ostatnim wypadku tzw. okres działalności kombatanckiej lub pobytu w obozie koncentracyjnym/. Rozstrzygnięcie właściwego organu ZBoWiD wiąże inne organy i jednostki organizacyjne, od których uprawniony żąda realizacji przysługujących mu świadczeń. Nie ma on możliwości dochodzenia swoich praw z pominięciem drogi postępowania przed organami Związku: np. tylko przez przedstawienie adresatom zobowiązanych do respektowania uprawnień kombatanckich dowodów działalności kombatanckiej. W tej sytuacji należy uznać, że zaświadczenie odpowiada warunkom decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym. 4. Skoro "zaświadczenie", o którym mowa w ustawie, spełnia warunki decyzji, a z treści uprawnień ustawowych wynika, że mają one charakter socjalny oraz należą do zakresu opieki społecznej, to decyzje te mieszczą się w kategorii pojęciowej spraw wymienionych w art. 196 par. 2 pkt 19 i art. 20 Kpa i podlegają sądowej kontroli na zasadach określonych w kodeksie. 5. W rozpatrywanej sprawie skarżący wnosił o przyjęcie go w poczet członków stowarzyszenia ZBoWiD, nie wnosił natomiast bezpośrednio o stwierdzenie przysługujących mu uprawnień przewidzianych w ustawie z 1975 r. Z tego powodu skarga jego - jako dotycząca sprawy nie załatwianej w drodze decyzji w rozumieniu Kpa, a nadto sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 września 1980 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ - podlega odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa. Nie zamyka to skarżącemu drogi do wystąpienia do właściwego organu ZBoWiD z podaniem o stwierdzenie jego uprawnień wynikających z cytowanej ustawy o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych. załatwienie takiego ewentualnego podania w drodze wydania zaświadczenia, lub odmowy jego wydania, miałoby skutki decyzji administracyjnej ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, łącznie z ochroną praw strony przewidzianą w Kpa, aż do sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia włącznie.