II SA/Ka 1615/02

Naczelny Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Walentek, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzja z dnia [...] r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w D. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późno zm./. Rozstrzygając to utrzymał w mocy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., który w decyzji z dnia [...] r. wskazał na zbieżne orzeczenia lekarskie dwóch placówek medycznych, które nie rozpoznały choroby zawodowej z powodu zbyt małego ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym, czyli lewym, w którym niedosłuch wynosi 26 dB. Jednocześnie organ ten przyjął, że podczas pracy w okresie od 1959 r. do 1995 r. w Hucie "A" strona była narażona na hałas ponadnormatywny. Decyzją organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 342/97. Sąd stwierdził w pisemnych motywach wyroku, że o zawodowym charakterze uszkodzenia słuchu przesądza jego związek z pracą, a nie jego rozmiar. Ponieważ zaś jedyną przyczyną nierozpoznania choroby była w rozpatrywanym przypadku właśnie wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym, dlatego decyzja, której podstawę stanowiły także orzeczenia lekarskie, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy postępowanie zostało uzupełnione, czy to przez skierowanie dodatkowych pytań do jednostek orzeczniczych celem wyjaśnienia przyczyn odmowy uznania rozpoznanego schorzenia za zawodowe, czy też wystąpienie o takie orzeczenie do innej jednostki medycznej. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny – ponownie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść pisma Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w którym wyjaśniono przyczyny nierozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej. W piśmie tym między innymi podano, że S.C. pracował bez przeciwskazań zdrowotnych, nie odczuwał społecznej niewydolności słuchu, przebył kilkakrotnie zapalenie ucha środkowego prawego, występują u niego zmiany w obrębie kręgosłupa szyjnego z zawrotami głowy oraz duża asymetria niedosłuchu, niecharakterystyczna dla zawodowego uszkodzenia słuchu. Ponieważ według Instytutu wymienione okoliczności nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu, dlatego organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Decyzję tę S. C. również zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 225/99. Uchylając decyzję Naczelny Sąd Administracyjny zalecił uzupełnienie materiału dowodowego jednoznacznym i uzasadnionym merytorycznie orzeczeniem lekarskim i w oparciu o nie wydanie decyzji w przedmiocie sprawy, bowiem zdaniem Sądu sprawa zawodowego uszkodzenia słuchu u S. C. nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż w obowiązujących przepisach prawa materialnego brak jest podstaw do tego by z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane dzianiem hałasu z uwagi na wielkość niedosłuchu. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Nadto wskazał, że w związku z wyżej cyt. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r. zlecono ponownie badanie S. C. w jednostce diagnostycznej. Podniesiono, iż w wydanym w dniu [...] 2002 r. orzeczeniu – po ponownych badaniach audiologicznych o analizie dokumentacji S.C. lekarze specjaliści Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykluczyli istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Według orzeczenia badania audiometryczne wykazały obniżenie ostrości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie dające z lekarskiego punktu widzenia podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu słychu. Ponadto stwierdzona asymetria niedosłuchu nie jest charakterystyczna dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu, bowiem przewlekły uraz akustyczny przedstawia sobą obraz symetrycznego odbiorczego niedosłuchu który nie ulega zmianie po zakończeniu ekspozycji zawodowej. Wyjaśniono, że przy rozpoznawaniu chorób zawodowych niezmiernie istotne jest narażenie zawodowe – to jednak brak istnienia określonych skutków zdrowotnych tego narażenia uniemożliwia rozpoznanie choroby zawodowej. Wskazano, że rozpoznane u S. C. obniżenie czułości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu i z lekarskiego punktu widzenia nie jest chorobą lecz objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, gdyż nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia u osoby narażonej na hałas ponadnormatywny wymaga podjęcia działań prewencyjnych (organizacyjno – technicznych) zapobiegających przekształceniu się niedosłuchu audiometrycznego w chorobę zawodową słuchu tzn. w przewlekły uraz akustyczny. Reasumując podniesiono, że stwierdzony u S. C. obustronny niedosłuch odbiorczy ze znaczną asymetrią słyszenia (niecharakterystyczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu) oraz przesunięcie progu słuchu w uchu lewym nie skutkujące zaburzeniem czynności narządu słuchu z jego konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi – nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i zakwalifikowania do poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późniejszymi zmianami) W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to przepisów wyżej już cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Zwrócił uwagę na fakt długoletniego narażenia na hałas podczas wykonywanej przez niego pracy zawodowej. Jego zdaniem właśnie warunki pracy były przyczyną choroby słuchu. Skarżący na poparcie swych twierdzeń o braku podstaw do wyłączenia z pojęcia do wyłączenia z choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. III RN 36/98. W odpowiedzi na tę skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r., Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w jej części, albo stwierdza ich nieważność bądź niegodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z materiałów dochodzenia epidemiologicznego wynika, że w okresie zatrudnienia S. C. narażony był w miejscu pracy na działanie ponadnormatywnego hałasu o poziomie przekraczającym 82 dB, a więc pracował w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy. Jednostki diagnostyczne w każdorazowym badaniu rozpoznały u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie narządu słuchu (orzeczenie z dnia 16 lutego 1996 r. UP – 59 dB, UL – 26 dB, orzeczenie z dnia 04 października 1996 r. UP – 59 dB, UL – 26 dB, orzeczenie z dnia 04 kwietnia 2002 r. UP – 52 dB, UL – 26 dB). Organ II instancji w swoim uzasadnieniu zaakcentował, że ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia w uchu lewym w/wym. nie powoduje skutków zdrowotnych, które można kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu, a nadto stwierdził, że przesunięcie progu słyszalności u w/w nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy – nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Nadto wskazał, iż stwierdzona asymetria niedosłuchu nie jest charakterystyczna dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W przekonaniu Sądu każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jego obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, bo są one w istocie odznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, i zatrudnienie w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Żadne inne reguły w tej materii nie obowiązują. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związany z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. W sytuacji, w której upoważnione placówki lekarskie rozpoznały u skarżącego niedosłuch odbiorczy w obu uszach, spełniona jest także przesłanka rozpoznania choroby zawodowej, bo wielkość niedosłuchu, ani jego asymetria nie ma dla bytu tego pojęcia znaczenia. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Skarżący wykonywał bowiem pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami (pracą). Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też i Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 202/99 (Wokanda 2000/9/33) wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych (§ 1 i § 10 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia – "Wykazu Chorób zawodowych") brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane na skutek hałasu w miejscu pracy. Odmienne rozstrzygnięcie – w ocenie Sądu – mogłoby zapaść wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu- w toku niniejszego postępowania – zaś nie wykazano. Konkludując przyszło dojść do wniosku, iż w przypadku skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na uznanie występującego u niego schorzenia narządu słuchu za chorobę zawodową. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. wyżej ustawy. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie został w ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.