II SA/Ka 2199/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Michaliny i Henryka Cz. na decyzję Wojewody B. z dnia 5 października 1998 r. (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę. Decyzją z dnia 10 sierpnia 1998 r. (...) Burmistrz Miasta Ż., po rozpatrzeniu wniosku Henryka Cz., odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Augustyna W., związanych z realizacją ogrodzenia trwałego, na działce nr 272 w Ż.-O. Organ I instancji oparł się na przepisie art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę a zgłoszeniu podlega jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Działka nr 272 nie przylega do żadnej drogi ani innego miejsca publicznego a graniczy wyłącznie z innymi posesjami. Realizacja ogrodzenia tej działki nie wymaga więc pozwolenia na budowę, nie podlega też obowiązkowemu zgłoszeniu. Brak jest także, zdaniem organu, podstaw do podjęcia innych uregulowań wstrzymania robót, gdyż realizowany obiekt /ogrodzenie siatkowe/ nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska naturalnego. Kwestię sporną w sprawie stanowi stan własnościowy, który powinien być uregulowany w drodze postępowania cywilnoprawnego. W odwołaniu Henryk i Michalina Cz. wnieśli o uchylenie decyzji I instancji. Zarzucili, że decyzja ta narusza prawo. Podnieśli, że Augustyn W. rozpoczął, w marcu 1998 r., bez ich wiedzy i zgody, budowę trwałego ogrodzenia. Prace rozpoczął na podstawie tzw. zgłoszenia nie przedkładając wymaganych dokumentów, tj. dowodu własności, wyrysu z mapy lub szkicu sytuacyjnego. W wyniku budowy Augustyn W. zmienił granice działki odwołujących się nr 220. Wybudował ogrodzenie na ich działce a także na działce Cecylii T. Odwołujący się wskazali, że Augustyn W. naruszył przepisy prawa budowlanego, a szczególnie art. 29 tegoż prawa. Decyzją z dnia 5 października 1998 r. (...) Wojewoda B. uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia. Organ odwoławczy przytoczył art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 50 prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że co prawda w art. 50 prawa budowlanego określono przesłanki materialnoprawne do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ale wyrażenie negatywnego stanowiska organu powinno nastąpić tylko przez pisemne zawiadomienie zainteresowanego. Nie ma zaś podstaw do wydania postanowienia odmownego. Organ odwoławczy zaakceptował ocenę, że na budowę ogrodzeń nie jest wymagane pozwolenie oraz, że budowa ogrodzenia między posesjami nie podlega zgłoszeniu. Sprawy wynikające z realizacji takiego ogrodzenia oraz z przebiegu ogrodzenia mogą być rozstrzygane na drodze sądowej z powództwa cywilnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Henryk i Michalina Cz. wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili niezgodność z obowiązującym prawem oraz obrazę i naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1, 4, 5 i 7, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 10 par. 1, art. 28, art. 35 i art. 36 Kpa oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Podtrzymali twierdzenia zawarte w odwołaniu. Zaakcentowali, że budując ogrodzenie Augustyn W. zabudował część ich działki nr 220 po której biegnie droga do pól z której korzystało szereg osób /w tym Augustyn W./. Jeszcze w 1996 r. Augustyn W. złożył w Sądzie Rejonowym w Ż. wniosek o naniesienie drogi na mapę. Nie jest więc prawdziwe określenie, że ogrodzenie nie przylega do drogi publicznej. Zdaniem skarżących nie może być tak, że Augustyn W. korzysta z dobrodziejstwa art. 29 ust. 1 pkt 7 i wybudował ogrodzenie bez pozwolenia a równocześnie w postępowaniu w Sądzie Rejonowym w Ż. stwierdza i udowadnia, że pomiędzy działkami nr 272 i 220 biegnie droga. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że według mapy ewidencyjnej droga publiczna /pgr nr 3407/ kończy się na pgr nr 205. Ostatnie budynki mieszkalne usytuowane są na pgr nr 281 i 205/206 /łącznie/. Wzdłuż działki nr 281 i 272 przebiega droga dojazdowa nieutwardzona, jako dojazd do pól. Drogi tej nie uznano za drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy o NSA Sąd sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta pozwala na przyjęcie, iż zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Podstawy materialnoprawnej rozstrzygania słusznie organ odwoławczy dopatruje się w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast według art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W ten sposób nastąpiło ustawowe wyłączenie budowy ogrodzeń międzysąsiedzkich /z wyjątkiem przekraczających wysokość 2,20 m/, spod obowiązku uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Wykluczona zostaje w ten sposób wstępna kontrola nad planowanymi warunkami technicznymi ogrodzenia międzysąsiedzkiego, co pozostawia jego budowę poza sferą reglamentacji administracyjnej. Ewentualne spory między sąsiadami, jako spory o cywilnoprawnym charakterze, nie powinny angażować organów administracyjnych /por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r., P 10/99 - Dz.U. nr 16 poz. 214/. W postępowaniu administracyjnym należało więc ustalić czy sporne ogrodzenie budowane przez Augustyna W. jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim, czy też spełnia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W związku z zarzutami odwołania i skargi od razu wyłączyć należy przesłankę wynikającą z wysokości ogrodzenia. Z akt sprawy wynika, że ogrodzenie jest realizowane między działką nr 272 w Ż.-O. będącą własnością Augustyn W. a działką nr 220 należącą do skarżącego. Z mapy ewidencyjnej sporządzonej przez Urząd Miejski w Ż. i z pisma Burmistrza Ż. z dnia 20 lipca 1998 r. wynika, że działka nr 272 nie przylega do żadnej drogi publicznej należącej do jednej z kategorii takich dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Działka ta nie przylega także do placów i innych miejsc publicznych. Postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce przylegającej do działki nr 272 a więc i do spornego ogrodzenia nie zmienia charakteru prawnego terenu wnioskowanego pod drogę konieczną. Nawet ustanowienie na mocy art. 145 Kodeksu cywilnego - służebności drogi koniecznej nie zmienia statusu zajętej przez drogę części działki na tyle aby tą część działki można było zaliczyć do dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych jest przejawem bezprzedmiotowości postępowania /por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996 r., str. 462/. W razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, toczące się postępowanie należy umorzyć na mocy art. 105 par. 1 Kpa. Skoro organ I instancji orzekł o sprawie merytorycznie to słusznie organ odwoławczy zastosował art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i uchylił decyzję I instancji oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wobec powyższego należało, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddalić skargę.