II SA/Ka 589/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mariana H. na decyzję Wojewody (...) z dnia 24 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy J. z dnia 30.12.1999 r. (...); (...). Decyzją z dnia 7.07.1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał, w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, Marianowi H. dokonać rozbiórki części ogrodzenia trwałego na odcinku 13 m o wysokości 2,70 do 3,00 metrów. W uzasadnieniu podano, że powyższe ogrodzenie międzysąsiedzkie, pełne wymagało przed realizacją zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego/. W dniu 19.10.1999 r. Marian H. złożył wniosek o pozwolenie na budowę ogrodzenia ekranującego o wysokości 2,70 do 3,00 metrów o długości około 13 metrów i dołączył do niego projekt tchniczno-budowlany. Powyższe ogrodzenie miało być zlokalizowane w tym samym miejscu, co ogrodzenie objęte decyzją z dnia 7.07.1999 r. W następstwie oględzin przeprowadzonych w dniu 20.10.1999 r. przez pracowników Urzędu Gminy w J., bez udziału i zawiadomienia sąsiadki inwestora Krystyny M., ustalono, że inwestor wykonał decyzję z dnia 7.07.1999 r. a Wójt Gminy J. pismem z dnia 21.10.1999 r., odpowiadając na wniosek inwestora z 19.10.1999 r., przyjął do wiadomości zgłoszenie budowy ogrodzenia o wysokości 2,7 - 3 m, długości 13 m w granicy działki 1514 w S.-M. zgodnie z przedłożonym i dołączonym do wniosku projektem. Krystyna M. pismem z dnia 10.11.1999 r. poinformowała Wójta Gminy J., że Marian H. nie wykonał nakazu rozbiórki bowiem ograniczył się do usunięcia przęseł drewnianych, pozostawiając metalowe słupy i podmurówkę. Podała także, że już w dniu 21.10.1999 r. inwestor ponownie wykonał ogrodzenie stanowiące szczelny parkan /bez ażuru/ bez jego zgody. Zdaniem interweniującej inwestor na wykonanie takiego ogrodzenia powinien posiadać pozwolenie budowlane, a także po zgłoszeniu nie podejmować robót przed upływem 30 dni od zgłoszenia. Następnie Wójt Gminy J. - po wcześniejszym wznowieniu postępowania w sprawie budowy parkanu /postanowienie z dnia 9.12.1999 r./ przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. i stwierdzenia przez niego, że budowa spornego parkanu wymaga pozwolenia budowlanego - decyzją z dnia 30.12.1999 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Mariana H. parkanu - ekranu dźwiękochłonnego na działce nr 1514 według złożonego projektu. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego z 1994 r. W motywach stwierdzono jedynie, że wniosek o wydanie pozwolenia odpowiada wymogom prawa. W żaden sposób organ nie nawiązał do swojego pisma z dnia 21.10.1999 r. w którym informował inwestora o przyjęciu zgłoszenia budowy parkanu zgodnie ze złożonym projektem. W odwołaniu Krystyna M. podniosła, że sporny "parkan" - ogrodzenie został już wykonany przez inwestora w 1997 r., inwestor mimo decyzji rozbiórkowej z 7.07.1999 r. faktycznie nakazu nie wykonał, a osoby sporządzające protokół z dnia 20.10.1999 r. potwierdzający wykonanie rozbiórki potwierdziły nieprawdę. Odwołująca się kwestionowała w ogóle potrzebę budowy parkanu o charakterze ekranu wskazując, że w innych postępowaniach stwierdzono ograniczenie hałasu emitowanego z urządzeń inwestora do granic jego działki. Zdaniem odwołującej się inwestor dąży jedynie do odgrodzenia się w taki sposób by uniemożliwić m.in. odwołującej się uzyskiwanie informacji o nielegalnej działalności, jaką prowadzi. Wojewoda (...) zaskarżoną decyzją z dnia 24.02.2000 r. na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania o projekt zagospodarowania działki wykonany na mapie zasadniczej, ustalenia, co do celowości budowy i skutków jego budowy dla ograniczenia hałasu, a także potrzebę wyjaśnienia czy inwestor dokonał rozbiórki całkowitej a nie częściowej ograniczonej do przęseł, a wynikającej z decyzji z dnia 7.07.1999 r. W skardze Marian H. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa. Podał, że użytkuje jedynie trak na własne potrzeby, jednakże solidny płot drewniany pełni także rolę ekranu chroniąc nieruchomość sąsiadki Krystyny M. Ta ostatnia okoliczność wynika z "Oceny pomiarów natężenia hałasu" wykonanych przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w B.-B. w 1998 r. Skarżący odwołał się do protokołu oględzin swojej nieruchomości z dnia 20.10.1999 r., w którym potwierdzono dokonanie rozbiórki orzeczonej decyzją z dnia 7.07.1999 r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że przesłanki rozstrzygnięcia zostały podane w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, iż Sąd zobligowany jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Wykorzystując powyższą zasadę oraz uprawnienia określone w art. 29 ustawy o NSA Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta J. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Z powyższego przepisu na użytek niniejszej sprawy - wynika konieczność ustalenia zamierzenia inwestora, a konkretnie czy polega ono na budowie ogrodzenia międzysąsiedzkiego czy też "parkanu" - ekranu akustycznego. W przypadku, gdy inwestycja stanowi ogrodzenie międzysąsiedzkie to z uwagi na jej parametry - wysokość 2,70 - 3,00 metra podlegałaby obowiązkowi zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 2/. Zgłoszenie powinno spełniać warunki art. 30 ust. 1a, a inwestor do robót budowlanych może przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Natomiast stronie niezadowolonej z dopuszczenia do realizacji obiektu przez nieskorzystanie ze sprzeciwu służy prawo żądania zastosowania art. 50 Prawa budowlanego po wykazaniu okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3. Nadto należy podkreślić, że wykonanie obiektu w oparciu o zgłoszenie, co do zasady, nie wymaga wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/. Natomiast w przypadku budowy ekranu akustycznego - "parkanu" wymagane byłoby pozwolenie na budowę /por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r. II SA/Po 266/00/ i poprzedzająca je decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie organy z naruszeniem zasad postępowania nie wyjaśniły jednak czy zamiarem budowlanym inwestora objęte jest ogrodzenie międzysąsiedzkie czy też ekran akustyczny określony jako parkan. Konsekwencją tego braku było potraktowanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jak zgłoszenia - przez organ I instancji, i poinformowanie na piśmie inwestora o przyjęciu zgłoszenia do wiadomości zgodnie z przedłożonym projektem /pismo z dnia 21.10.1999 r./, a dopiero następnie - bez nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia - wydanie w stosunku do tej samej inwestycji, objętej tym samym projektem - decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu zakwalifikowanie zamierzonej inwestycji do kategorii ekranów akustycznych wymagałoby uzupełnienia postępowania o opinię biegłych w dziedzinie akustyki, co do obniżenia hałasu w związku z budową ekranu, a także wykazania, na czym polega różnica w wykonaniu ogrodzenia a wykonaniu ekranu akustycznego. Sam fakt, że ogrodzenie pełne o projektowanej wysokości w jakimś stopniu - nieokreślonym w aktach - ograniczy hałas jest oczywiste, ale niewystarczające do zakwalifikowania ogrodzenia do ekranów akustycznych ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z takiej kwalifikacji z Prawa budowlanego. Organy obu instancji pominęły fakt, że przyjmując do wiadomości zgłoszenie wyraziły zgodę na realizację inwestycji i inwestor był uprawniony - mimo braku upływu 30 dni od zgłoszenia - po dacie jego przyjęcia przez właściwy organ /to jest 21.10.1999 r./ przystąpić do robót budowlanych. Wydanie następnie kwestionowanej przez Krystynę M. decyzji o pozwoleniu na budowę i to bez poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie wykonał także swoich obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pominął także regulację zawartą w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja organu I instancji zapadła, więc z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie zaskarżoną decyzją uchylono powyższe rozstrzygnięcie, ale nie odpowiada ono prawu. Z jej uzasadnienia, bowiem wynika, że organ odwoławczy uznał, iż inwestycja wymagała pozwolenia na budowę nie wykazując jej charakteru. W ogóle nie odniósł się do problemu przyjęcia zgłoszenia, nie wskazał na naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i 4. Prawo budowlane. Decyzja organu odwoławczego także, więc w rażący sposób naruszyła wymienione przepisy. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny ustalić czy i kiedy inwestycja została zrealizowana, jakie konsekwencje pociąga jej wykonanie w oparciu o zgłoszenie a nadto ustalą charakter tej inwestycji. Należy też mieć na uwadze, że jeżeli istotnie zamiarem inwestora była budowa ekranu akustycznego i został on wykonany to prowadzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu nawet w sytuacji wykonania ekranu, a nie ogrodzenia w oparciu o zaaprobowane zgłoszenie dalsze postępowanie winno dotyczyć zezwolenia na użytkowanie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o NSA oraz art. 29 tej ustawy orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.