II SA/Łd 1760/96

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jarosława T. na decyzję Wojewody P. z dnia 19 września 1996 r. (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 2 sierpnia 1996 r., (...) oraz postanowienie Wojewody P. z dnia 25 lipca 1996 r., (...) oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 18 czerwca 1996 r., (...); (...). Po rozpatrzeniu odwołania Jarosława T., decyzją z dnia 19 września 1996 r., (...) Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 2 sierpnia 1996 r., (...) w sprawie nakazania Jarosławowi T. rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczego położonego w miejscowości W. Sz. /oraz doprowadzenia do stanu poprzedniego/ w terminie do dnia 30 września 1996 r., w części "dotyczącej przedmiotu prac" oraz uchylił wymienioną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania prac rozbiórkowych, ustalając nowy termin ich wykonania na 30 listopada 1996 r., z obowiązkiem zgłoszenia zakończenia tych robót w organie pierwszej instancji w terminie do dnia 2 grudnia 1996 r. W uzasadnieniu powołanej decyzji organu odwoławczego podano, że w tej sprawie wydano ostateczne postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 1996 r., powinien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie art. 48 Prawa budowlanego, z tym, że zdaniem organu odwoławczego, nakaz rozbiórki jest zgodny w prawem, gdyż fakt prowadzenia przez J. T. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest bezsporny. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że także zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego /lub jego części/ bez wymaganego pozwolenia, skutkuje nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W sprawie niniejszej, w ocenie organu odwoławczego, zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu sugerują "zastane na miejscu urządzenia". Jarosław T. zaskarżył powołaną decyzję organu drugiej instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał. że niewątpliwie wyremontował dach przedmiotowego obiektu "celem zabezpieczenia przed zimą bytu trzody chlewnej", a o konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót, nie wiedział. Skarżący wyraził przekonanie, że w wypadku samowoli budowlanej chodzi o budowle postawione niezgodnie z planem, a nie o zwykłe zabezpieczenie budynku, który poprzednio był również "oborą". W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 września 1999 roku, skarżący wyjaśnił, że w dacie przeprowadzenia oględzin spornego obiektu /w maju 1996 r./, prace remontowe były już wykonane, bowiem prace te zostały przeprowadzone w roku 1994. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stwierdzenie przez właściwy organ administracji publicznej, że w danym wypadku wystąpiła "samowola budowlana" skutkuje co do zasady nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 48 tej ustawy, "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wymieniony przepis art. 48 Prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2, art. 2 1 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98 - OTK ZU 1999 nr 1 poz. 2; tekst sentencji wyroku - Dz.U. nr 3 poz. 30/. W uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził /między innymi/, że "ratio legis regulacji w przytoczonych" wyżej przepisach ustawowych, stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tak zwanej samowoli budowlanej. Zdaniem Trybunału, w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane z roku 1994, "samowolą budowlaną" jest trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź, już wzniesionego obiektu budowlanego. Po myśli art. 103 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego. W świetle przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej /ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - Dz.U. nr 100 poz. 463/, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłącza możliwość stosowania art. 48 w niektórych sprawach zaistniałej samowoli budowlanej. Odesłanie w ust. 2 art. 103 do przepisów dotychczasowych w sprawach samowoli budowlanej, oznacza zastosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, do budowy zakończonej przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z roku 1994 /1 stycznia 1995 r./ lub w stosunku do której przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne /por. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95 - OTK 1996 nr 1 poz. 2/. Skutki tego rodzaju samowoli należy zatem likwidować przy użyciu środków prawnych określonych w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie niniejszej, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że należy zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach innych, niż określone w art. 48 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, podczas gdy w świetle art. 48 tej ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W postanowieniu /ważnym przez dwa miesiące od dnia doręczenia - ust. 4 art. 50/ o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń /ust. 2/. Przed upływem terminu dwumiesięcznego od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ wydaje decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo - określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności /art. 51 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane/. W świetle treści art. 50 Prawa budowlanego i nawiązania w art. 51 ust. 1 tej ustawy do tegoż art. 50 Prawa budowlanego, przyjąć należy, że wskazane przepisy odnoszą się do robót budowlanych "w toku" to jest do robót budowlanych prowadzonych przez danego inwestora w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Niewątpliwe jest bowiem, że na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, nie można wstrzymywać wykonywania robót budowlanych, których wykonywanie zostało już przez inwestora zakończone. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 - ONSA 1998 nr 1 poz. 3/ stwierdzono, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. Podobny pogląd, przyjmujący, że art. 50 ustawy - Prawo budowlane, dotyczy robót w toku, został zaprezentowany przez komentatorów ustawy - Prawo budowlane /por. m.in. L. Bar, E. Radziszewski: Kodeks budowlany. Komentarz. Warszawa 1999, str. 131/, podczas gdy przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczy obiektów, które zostały wybudowane, lub też są w budowie, bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Sąd administracyjny w składzie niniejszym podziela stanowisko, wyrażone w powołanej wcześniej uchwale NSA z dnia 20 października 1997 roku, zgodnie z którym obiekty nie wymagające ani pozwolenia ani zgłoszenia, nie mieszczą się w hipotezie art. 48 Prawa budowlanego, a zatem - mieszczą się w hipotezie art. 50 tej ustawy, przy czym art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy /przykładowo: rozbiórka lub remont obiektu budowlanego/. Z powyższego wynika więc, że inne są przesłanki ustawowe, które powinny być oparte na bezspornych ustaleniach faktycznych, dokonanych w danej sprawie, niezbędne do zastosowania przepisów art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zakresy tych przepisów nie nakładają się na siebie /por. wymieniona wcześniej uchwała NSA/. Dokumentacja dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej nie pozwala na bezsporne ustalenie, czy w tej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do zastosowania przepisu art. 5l ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak przyjął to organ odwoławczy, który nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego i oparł się na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności trzeba podnieść /na podstawie treści protokołu oględzin, które miały miejsce w dniu 21 maja 1996 r./, że w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie. roboty budowlane były już zakończone. Wskazuje na to użycie w treści protokołu, wyrazów /m.in./ "stwierdzono nadbudowę budynku (...)" oraz stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 1996 r., (...) wstrzymującego /na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane/ roboty budowlane. W tym uzasadnieniu, organ pierwszej instancji podał, że Jarosław T. "dokonał remontu i modernizacji budynku gospodarczego, polegającej na wymianie części murów z zamiarem przeznaczenia budynku na ubojnię bydła i trzody chlewnej". W tej sytuacji także za nietrafne należy uznać powołanie jako podstawy z zakresu prawa materialnego, art. 71 ust. 3 wymienionej ustawy -. Prawo budowlane, _gdyż jak to wcześniej zostało wyjaśnione, postanowienie o postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane na podstawie art. 50 może być wydane jedynie w odniesieniu do robót będących w toku. W myśl bowiem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia /o którym mowa w ust. 1 art. 71/ stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. W przypadku, gdy roboty zostały zakończone 9po zakończeniu robót budowlanych/ postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, byłoby niewątpliwie bezprzedmiotowe /por. L. Bar, E. Radziszewski; op.cit., str. 161/. Stwierdzenie użytkowania danego obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem "bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia", skutkuje natomiast wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jak stanowi art. 66 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Z ustanowionej w art. 10 par. 1 Kpa, zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, polegające na zagwarantowaniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz na zagwarantowaniu stronie przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, ustanowiono /m.in./ w art. 79 Kpa. który to przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, przynajmniej na siedem dni przed terminem /par. 1/, przy czym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu tego rodzaju dowodów, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom "oraz składać wyjaśnienia" /par. 2/. Brak udziału strony w postępowaniu, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, a wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 636/. Przez udział w postępowaniu, należy rozumieć udział w czynnościach tego postępowania, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego /por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, str. 232/. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący nie został powiadomiony, z naruszeniem art. 10 i art. 79 Kpa. o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego, co miało miejsce w dniu 21 maja 1996 r., a zatem nie brał udziału w czynnościach organu administracji publicznej, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy udział taki jest przewidziany w Kpa. Jak to już wcześniej wyjaśniono, postępowanie dowodowe w tej sprawie nie zostało uzupełnione w toku postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja lub postanowienie podlega także uchyleniu w wypadku, gdy Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA/. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie /przy jej rozpatrzeniu/ organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji naruszyły art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa wynika bowiem, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, co nie oznacza, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla strony niekorzystnych. W sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające w przeważającej części opierało się na wskazanych oględzinach, przeprowadzonych bez udziału skarżącego. Z treści protokołu oględzin, dołączonego do akt sprawy, nie wynika zaś, że dokonano ustaleń faktycznych w przedmiocie zakresu i rodzaju robót zrealizowanych przez inwestora w porównaniu ze stanem poprzednim budynku, jak również nie ustalono faktycznie przeznaczenia tego obiektu /na podstawie dokumentów urzędowych/ a nawet terminu wykonania przez inwestora robót budowlanych. Dokonanie pewnych ustaleń w przedmiocie zakresu i rodzaju wykonanych robót było zaś niezbędne choćby w tym celu, aby ocenić, czy do ich wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi. Przykładowo, organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że nastąpiła nadbudowa budynku gospodarczego, podczas gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdził, że w istocie budynek jest niższy, niż poprzednio. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że jak to już wcześniej podano, stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, skutkuje na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazanie decyzją rozbiórki obiektu budowlanego lub -jego części, przy czym brak wiedzy inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia, nie ma wpływu na sposób likwidacji samowoli budowlanej. W tym miejscu warto też dodać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98, w którym orzekł o zgodności art. 48 Prawa budowlanego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził /m.in./, że celem art. 48 prawa budowlanego jest zapewnienie /głównie w aspekcie generalnej prewencji/ stanu zgodności z prawem, a w tym wypadku - podejmowania robót budowlanych, poza ustawowymi wyjątkami, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Ostatecznie jednak skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn niż to podano w skardze, bowiem Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/. W sprawie niniejszej Sąd administracyjny uznał, że dla końcowego jej załatwienia, należało ` podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do wymienionego wcześniej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 1996 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia Wojewody P. z dnia 25 lipca 1996 r., (...), z przyczyn wyżej przedstawionych /art. 29 ustawy o NSA/. W tym stanie na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 i art. 29 oraz art. 55 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.