II SA/Łd 233/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w na rozprawie sprawy ze skargi Stefana M. na decyzję Wojewody P. z dnia 5 stycznia 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania - oddala skargę. Stefan M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody P. z dnia 5 stycznia 1998 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 29 grudnia 1997 r., (...), stwierdzająca wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 31 sierpnia 1992 r., (...) udzielającej zezwolenia Wydziałowi Techniczno-Inwestycyjnemu Urzędu Miasta w B. na budowę parkingu strzeżonego wraz z ogrodzeniem i uzbrojeniem w B., na osiedlu D., z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności, z powodu których nie uchylono wymienionej decyzji, a to z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji zaskarżonej podano, że m.in. w wypadku skarżącego nie została naruszona zasada ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż wybudowany parking usytuowany jest w znacznej odległości /około 140 m/ od nieruchomości przy ul. L. 2, co skutecznie eliminuje istnienie oddziaływania na tę nieruchomość w zakresie określonym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ orzekający wyjaśnił, że inwestor uzyskał wymaganą decyzję lokalizacyjną, posiadał kompletny projekt techniczny na budowę parkingu oraz prawo własności gruntu pod lokalizację tego obiektu, a zatem wykonał wszystkie obowiązki ustawowe, niezbędne do uzyskania pozwolenia budowlanego. W tym stanie, w ocenie organu orzekającego, trafne jest rozstrzygnięcie, stwierdzające wydanie zakwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa /art. 27a Kpa/ wówczas obowiązującego. Zdaniem organu odwoławczego, w dacie wydania powołanej decyzji właściwy rzeczowo organ wydałby Gminie B. pozwolenie na budowę przedmiotowego parkingu, odpowiadające w swej istocie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. W skardze, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienioną decyzję Wojewody P., Stefan M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. W obszernej skardze wskazano m.in., że skarżący przed wydaniem wymienionej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji zaskarżonej, nie miał możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie, gdyż organy orzekające nie powiadomiły go o zakończeniu postępowania dowodowego. W odniesieniu do kwestionowanej decyzji z roku 1992, zdaniem skarżącego, została wydana na rzecz podmiotu, który w istocie nie mógł być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wydział Techniczno-Inwestycyjny, na rzecz, którego to pozwolenie wydano, nie miał, bowiem osobowości prawnej i nie miał prawa reprezentować interesów gminy. Gmina, jako faktyczny inwestor, nie posiadała, zatem pozwolenia na budowę w ogóle. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Po obszernym przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz wskazaniu wydanych orzeczeń administracyjnych, organ drugiej instancji podniósł, że w istocie skarga zawiera zarzuty z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, odnoszące się do kwestionowanej decyzji z roku 1992. W sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji została zaś wydana już decyzja, odmawiająca uchylenia zakwestionowanej decyzji z 1992 r. Także zarzut skarżącego o braku znajomości akt sprawy i zebranej tam dokumentacji, jest zdaniem strony przeciwnej niezasadny, gdyż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, czego dowodzą liczne pisma procesowe, składane przez skarżącego, na które udzielano wyczerpujących odpowiedzi. Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 13 sierpnia 2001 r., (...), Kierownik Placówki Zamiejscowej w P. T. Ł. Urzędu Wojewódzkiego, wyjaśnił, że decyzja Wojewody P. z dnia 15 września 1997 r., (...), nie została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zakres kontroli sądowoadministracyjne wyznaczają przepisy art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W ich świetle Sąd jest uprawniony do oceny legalności aktów administracyjnych zaskarżonych do tego Sądu, a uwzględnienie skargi następuje tylko w razie dostrzeżenia przez Sąd naruszeń prawa, określonych w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o NSA. Przedstawione ograniczenia kompetencji Sądu mają tym większą doniosłość w obecnie rozpoznawanej sprawie, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja z roku 1992 orzekająca o udzieleniu zakwestionowanego przez stronę skarżącą, pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego w osiedlu D. w B., lecz wymienione wcześniej decyzje wydane w trybie nadzoru nad orzecznictwem administracyjnym, w samodzielnym postępowaniu administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało przede wszystkim wyjaśnić, że przepis art. 16 par. 1 Kpa ustanowił zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, których uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Na tym też polega tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji, przy czym domniemanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnej może być obalone tylko w trybie, określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, między innymi w trybie wznowienia postępowania administracyjnego /art. 145 - art. 153 Kpa/, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w wypadku wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, podstaw niezbędnych do wznowienia postępowania. Z powyższego wynika, że nawet decyzja obarczona wadami, wymienionymi w art. 145 par. 1 Kpa, jest aktem administracyjnym indywidualnym, istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z obrotu prawnego następuje w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trwałość takiej decyzji wynika, bowiem z zasady ogólnej, ustanowionej w art. 16 par. 1 Kpa, czyli jej ramy zakreślają przepisy art. 145 par. 1 oraz art. 146 i art. 151 Kpa, ustanawiające przesłanki niezbędne do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy oraz określające ograniczenia co do uchylenia decyzji dotychczasowej. Z powyższego wynika też, że z samego faktu występowania ustawowych przesłanek, niezbędnych do uchylenia decyzji dotychczasowej, nie wynika jeszcze konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, bowiem mogą to wyłączać ustawowo przewidziane ograniczenia w tym zakresie. Ograniczenia te, jeśli zaistnieją, powodują zachowanie nadal decyzji w obrocie prawnym, wywołując jednakże jednoczesny obowiązek właściwego organu orzekającego, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa /art. 151 par. 2 Kpa/ i do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Między innymi, zgodnie z art. 146 par. 2 Kpa, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki negatywnej, ograniczającej dopuszczalność uchylenia dotychczasowej decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Mogłoby to, zatem nastąpić tylko w przypadku, gdy organ administrujący, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, do czego jest zobligowany w art. 149 par. 2 Kpa, w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnąłby sprawę w taki sam sposób, jak zostało to rozstrzygnięte dotychczasową decyzją ostateczną, przy czym treść rozstrzygnięcia musiałaby pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w dotychczasowej decyzji ostatecznej. Oznacza to, że w decyzji wydanej w trybie art. 146 par. 2 Kpa, stwierdzającej wydanie zakwestionowanej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, należy wykazać, że określona wadliwość procesowa, stwierdzona przez organ administrujący, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w danej sprawie przepisów z zakresu prawa materialnego /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, str. 643-644/. Innymi słowy, jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja nie była wadliwa materialnie, a tylko formalnie /poprzez wadę procesową powodującą wznowienie postępowania/, to organ prowadzący postępowanie wznowione jest uprawniony do zastosowania trybu z art. 146 par. 2 Kpa. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła bezspornie w sprawie niniejszej, przy czym należy uznać, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji zaskarżonej, organy orzekające w sposób trafny i dostateczny wyjaśniły stronie skarżącej przyczyny, które spowodowały zastosowanie w tej sprawie trybu z art. 146 par. 2 Kpa i wydanie decyzji w oparciu o art. 151 par. 2 Kpa. W tym stanie nie mogły być skuteczne, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzuty ze skargi, odnoszące się do kwestionowanej decyzji z roku 1992, ale w istocie oparte na podstawie wymienionej w art. 156 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa /stanowiące przesłanki/ do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo należało wyjaśnić, że decyzją z dnia 15 września 1997 r. (...), Wojewoda P. na podstawie art. 158 par. 2 Kpa, stwierdził wydanie kwestionowanej decyzji z roku 1992, z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja ta, co potwierdza pismo Kierownika Placówki Zamiejscowej w P. T. Ł. Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 13 sierpnia 2001 r., (...), nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro w sprawie niniejszej niewątpliwie została stwierdzona przesłanka negatywna, ograniczająca dopuszczalność uchylenia dotychczasowej decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, określona w art. 146 par. 2 Kpa, organy orzekające w sprawie niniejszej miały obowiązek wskazania tylko tych okoliczności, które powodowały, że ograniczyły się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, bez uchylenia tej decyzji /art. 151 par. 2 Kpa/. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja jest niewadliwa i prawa nie narusza. Z tych względów należało na mocy art. 27 ust. 1 powołanej już wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skargę oddalić, jako nieuzasadnioną.