II SA/Łd 251/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Mariana G. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 30 grudnia 1996 r. (...) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 9 kwietnia 1982 r. (...) Naczelnik Dzielnicy Ł.-B. udzielił Marianowi G. pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego w zakresie mycie i smarowanie pojazdów samochodowych na działce położonej w Ł. przy ul. M. 16. Decyzją z dnia 17 czerwca 1987 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł.-B. udzielił Marianowi G. pozwolenia na rozbudowę warsztatu rzemieślniczego /zabezpieczenie antykorozyjne/ położonego na działce przy ul. M. 16 w Ł. Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Ł. decyzją z dnia 20 sierpnia 1987 r. - po rozpatrzeniu odwołania Emilii i Romana G. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 9 września 1987 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł.-B. wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie warsztatu rzemieślniczego prowadzone przez Mariana G. na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. M. 16, albowiem roboty budowlane podjęto przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku warsztatowego. Po rozpatrzeniu odwołania Mariana G. Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Ł. decyzją z dnia 28 lutego 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 1988 r. - IV SA 509/88 oddalił skargę Mariana G. na, powyższą decyzję uznając, iż skoro roboty budowlane inwestor podjął przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, a więc w istocie nie posiadając takiego pozwolenia, to organ administracji państwowej na mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ obowiązany był do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych. Decyzją z dnia 16 stycznia 1989 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł.-B. odmówił Marianowi G. wydania pozwolenia na rozbudowę warsztatu rzemieślniczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. M. 16 w Ł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Marian G. oraz Emilia i Roman G. Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Ł. decyzją z dnia 24 stycznia 1989 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł.-B. decyzją z dnia 24 listopada 1989 r. (...), wydaną na podstawie art. 54 ust. 5 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, odmówił udzielenia pozwolenia na rozbudowę warsztatu rzemieślniczego w zakresie antykorozyjnego zabezpieczenia samochodów na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. M. 16 /pkt 1 decyzji/, nakazał w samowolnie rozbudowanym obiekcie dokonanie zmian i przeróbek budowlanych, polegających na zlikwidowaniu stanowisk i boksów, w których prowadzone jest antykorozyjne zabezpieczenie samochodów - w terminie do dnia 28 lutego 1989 r. /pkt 2 decyzji/ a nadto wskazał, iż przystąpienie do użytkowania obiektu może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie - stosownie do treści art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego /pkt 3 decyzji/. Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Ł. - po rozpatrzeniu odwołania Mariana G. - decyzją z dnia 29 stycznia 1989 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 1990 r. - IV SA 422/90 oddalił skargę Mariana G. na wskazaną wyżej decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja zarówno w części obejmującej odmowę udzielenia pozwolenia na rozbudowę warsztatu, nakazania w samowolnie rozbudowanym obiekcie dokonania zmian i przeróbek polegających na likwidacji stanowisk i boksów, w których prowadzone jest antykorozyjne zabezpieczanie samochodów jak i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego jest zgodna z prawem i znajduje oparcie w art. 3, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzją z dnia 8 listopada 1996 r. (...), wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, Prezydent Miasta Ł. odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku warsztatowego, zlokalizowanego na działce przy ul. M. 16 w Ł., na dziewiarnię. W uzasadnieniu decyzji podano, iż inwestor zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku warsztatowego na dziewiarnię, dołączając dokumentację techniczną oraz pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego Ł.-B. z dnia 15 stycznia 1996 r. (...). Brak było opinii z zakresu ochrony środowiska, w związku z czym organ zwrócił się o opinię do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z dnia 24 września 1996 r. (...) Wydział Ochrony Środowiska poinformował, że w przypadku ww. warsztatu nadal ma moc obowiązującą negatywna opinia Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii UMŁ z dnia 26 października 1988 r., gdyż inwestor nie zaniechał dawnej działalności i nadal prowadzi na posesji zabezpieczenia antykorozyjne. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość przy ul. M. 16 obowiązuje zakaz prowadzenia działalności usługowej, produkcyjnej i magazynowej mogącej powodować szkodliwe bądź uciążliwe oddziaływanie na środowisko. Biorąc pod uwagę negatywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska organ I instancji odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania. W odwołaniu od powyższej decyzji Marian G. podniósł, iż wnosił o zmianę użytkowania części warsztatu la nie o częściową zmianę/ już istniejącego profilu usług bardziej uciążliwych na mniej uciążliwe, czego organ nie wziął pod uwagę. Nadto w czasie składania wniosku organ nie wymagał opinii Wydziału Ochrony Środowiska. Wydział Ochrony Środowiska, zamiast wydać postanowienie, od którego służyłoby odwołanie, wystosował pismo powołujące się na inne pismo z 1988 r. Jednocześnie nikt nie udowodnił Marianowi G., że warsztat zabezpieczenia antykorozyjnego jest uciążliwy a wręcz przeciwnie to odwołujący się udowadnia brak takiej uciążliwości. Wojewoda Ł. decyzją z dnia 30 grudnia 1996 r. (...) na podstawie art. 138 par. 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, iż wniosek Mariana G. o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku warsztatowego nie może być rozpatrzony do czasu wykonania przez wnioskodawcę decyzji Architekta Dzielnicy Ł.-B. z dnia 24 listopada 1989 r. (...) polegającej na zlikwidowaniu stanowisk, w których prowadzone jest antykorozyjne zabezpieczenie samochodów w samowolnie rozbudowanym obiekcie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marian G. zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Marian G. stwierdził, iż postanowieniem z dnia 28 czerwca 1996 r. Prokuratura Rejonowa Ł.-B. umorzyła śledztwo w sprawie przeciwko skarżącemu o naruszenie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o działalności gospodarczej i ustawy o ochronie środowiska uzasadniając to tym, iż działalność skarżącego nie narusza ww. przepisów. Następnie wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 8 października 1996 r. skarżący został uniewinniony od zarzucanych mu czynów: niedokonania zmian i przeróbek budowlanych polegających na zlikwidowaniu stanowisk i boksów, w których prowadzone jest antykorozyjne zabezpieczanie samochodów oraz użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, które to czyny między innymi były podstawą do wydania decyzji nie zezwalającej na rozbudowę warsztatu. Zdaniem skarżącego częściowa zmiana prowadzonej działalności gospodarczej na dziewiarstwo może nieco ograniczyć dotychczasową działalność, która nie jest mile widziana przez sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Zainteresowani Roman G. i Marek G., którzy zgłosili udział w postępowaniu sądowym na prawach strony podnieśli, iż wniosek właściciela warsztatu o częściową zmianę sposobu użytkowania nielegalnie rozbudowanego warsztatu zmierza do uzyskania decyzji zatwierdzającej nielegalną rozbudowę warsztatu a tym samym do dalszego prowadzenia uciążliwej działalności. Uzyskanie decyzji na częściową zmianę użytkowania obiektu nic nie zmieni w stopniu uciążliwości warsztatu. Konserwacja samochodów i remonty sprzętu budowlanego będą prowadzone nadal w dotychczasowym zakresie. Prowadzona działalność została uznana za uciążliwą i jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - zważył co następuje: Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 138 par. 1 Kpa organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję /pkt 1/ albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji /pkt 2/ albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze /pkt 3/. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 Kpa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. - SA 1038/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 60 oraz z dnia 9 stycznia 1985 r. - III SA 1105/84/. Zgodnie z art. 105 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozważanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, która z przesłanek wymienionych w art. 105 Kpa stanowiła podstawę umorzenia postępowania. Uchylając decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji organ odwoławczy powołał się na decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Ł.-B. z dnia 24 listopada 1989 r. (...), wydaną na podstawie art. 40 i art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 234 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, nakazującą Marianowi G. dokonanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie rozbudowanym obiekcie. Powyższe stanowisko nie wyjaśnia, czy zdaniem organu nie zachodzą podstawy prawne do wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, czy też postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty stanowi naruszenie art., 105 par. 1 Kpa oraz narusza interes strony skarżącej. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu powyższego przepisu, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Dopiero wynik postępowania administracyjnego, pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 par. 3 Kpa, co utrudnia stronom właściwą obronę ich interesów. Naruszenie powyższego przepisu uniemożliwia kontrolę legalności tejże decyzji przez sąd administracyjny. Wskazać także należy na brak konkretyzacji podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy podał ogólnie art. 138 par. 1 Kpa. Wprawdzie podjęte rozstrzygnięcie przemawia za uznaniem, iż organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa lecz jednocześnie organ nie powołał art. 105 par. 1 Kpa i nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest żądanie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części samowolnie rozbudowanego obiektu. Oznacza to, iż organ mając na uwadze stan faktyczny sprawy i wydane uprzednio ostateczne decyzje administracyjne winien rozważyć, jaki wpływ na wynik sprawy ma istnienie w obrocie prawnym decyzji nakładającej na Mariana G. obowiązek dokonania określonych zmian i przeróbek w tymże obiekcie budowlanym, a zatem decyzji zmierzającej do sanowania samowoli budowlanej jak też niewykonanie tej decyzji przez skarżącego i brak decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku. Okolicznością bezsporną jest to, że Marian G. nie wykonał decyzji wydanej na gruncie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nie występował o wydanie pozwolenia- na użytkowanie samowolnie rozbudowanego warsztatu rzemieślniczego zaś obiekt budowlany w pierwotnej formie skarżący zrealizował na podstawie pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego w zakresie mycie i smarowanie pojazdów samochodowych. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o NSA.