II SA/Po 654

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg Tomasza G., Lecha M. na decyzję Wojewody L. z dnia 14 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargi. Decyzją z dnia 30 listopada 1999 r., (...), Prezydent m. G. po wznowieniu postępowania utrzymał w mocy ostateczną decyzję Prezydenta m. G. W. z dnia 27.11.1998 r., (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 127/2 położonej przy ul. T. w G. W. oraz stwierdził, że wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na nie zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu stwierdził, że w trakcie wznowionego postępowania sprawdził przedłożony projekt budowlany z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane - Dz.U. 89 poz. 414 ze zm. Stwierdził także, że wniosek inwestora Z. O. o wydanie pozwolenia na budowę odpowiadał przepisom prawa. Zauważył, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. G. W. uchwalonym dnia 20.04.1994 r., (...). Dla obszaru, na którym położona jest działka nr 127/2 obowiązują funkcje: mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administracja, handel zaś lokalizowane tam budynki nie mogą przekraczać 5 kondygnacji. Przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie określonym art. 5 prawa budowlanego. W zakresie ochrony interesów osób trzecich a w szczególności zachowania odpowiednich odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich i zlokalizowanych na nich obiektów, projekt jest zgodny z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r., w sprawie warunków technicznych (...) - t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Prezydent m. G. W. stwierdził, że pozwolenie budowlane z dnia 27.11.1998 r. zostało wydane z naruszeniem art. 10 Kpa, polegającym na uniemożliwieniu Annie i Lechowi M. oraz Tomaszowi G. wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym dotknięta jest wadą o jakiej mowa w art. 145 par. 1 ust. 4 Kpa. Zdaniem Prezydenta to uchybienie nie miało jednak wpływu na treść decyzji i dlatego słuszne było zastosowanie art. 146 par. 2 Kpa. W odwołaniu od decyzji T. G. i L. M. wnieśli o unieważnienie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że kwestionowane przez nich pozwolenie zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznej z prawem, bez należytego sprawdzenia przeznaczenia działki. Ponadto planowany budynek od strony elewacji wschodniej - ul. T. ma wysokość pięciu i pół kondygnacji, co w istocie narusza ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 14 lutego 2000 r., (...), Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że projekt zagospodarowania działki nr 127/2 przy ul. T. nie narusza przepisów rozporządzenia MGPiB z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych (...). Projektowany obiekt zlokalizowany jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przewiduje realizację budynku czterokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym oraz parkingiem i usługami w suterenie, co odpowiada zapisom planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda L. uważa, iż organ I instancji wskazał prawidłowo powód dla którego, po wznowieniu postępowania, nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze, skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25.10.1998 r. oraz decyzji pozwalającej na budowę z dnia 27.11.1998 r. W uzasadnieniu podnieśli, że pozwolenie budowlane zostało wydane z naruszeniem prawa, co przyznano w orzeczeniu organu I instancji lecz odmówiono uchylenia tej decyzji. Skarżący uważają, że każde działanie naruszające prawo powinno być, z mocy prawa, nieważne. Skarżący nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i nie uczestniczyli w tych postępowaniach. Skarżący uważają, że zgoda na postawienie projektowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie jednokondygnacyjnych domów jednorodzinnych jest błędna i niezgodna z obowiązującymi przepisami. Wskazują, że przeznaczenie działki nr 127/2 było pierwotnie inne /funkcja usługowo-mieszkalna/, co stanowiło uszczegółowienie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego natomiast obecny inwestor samodzielnie zamienił przeznaczenie działki. Projektowany budynek od ul. T. ma wysokość pięciu i pół kondygnacji, co pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Próbuje się to zalegalizować w decyzji zapisem "budynek mieszkalny z usługami w suterenie". Skarżący uważają także, że w wyniku realizacji inwestycji, nastąpi obniżenie wartości ich nieruchomości z powodu położenia w sąsiedztwie dużego domu wielorodzinnego bez określonego właściciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L., wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu powołał się na wcześniej przytoczone argumenty motywujące zaskarżone orzeczenie dodając, iż wysokość budynku jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Co do sposobu liczenia kondygnacji, powołał się na pkt 14 par. 3 rozporządzenia MGPiB w sprawie warunków technicznych (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd bada zgodność zaskarżonych orzeczeń z prawem i to tylko takich które mogą być przedmiotem skargi. W związku z tym poza rozpoznaniem Sądu pozostał wniosek skarżących o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na którym ma być realizowana inwestycja. Postępowanie w tej sprawie zostało prawomocnie zakończone a nadto skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania ograniczyli wyłącznie do pozwolenia na budowę, dlatego jakiekolwiek zarzuty odnośnie tej procedury należy uznać za prawnie bezskuteczne. Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane - Dz.U. 89 poz. 414 ze zm. - projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i treść projektu powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu. Projekt podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwolenie na budowę /ust. 2 i 4 art. 34 prawa budowlanego/. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 89 poz. 415 ze zm., celem decyzji ustalającej zabudowę i zagospodarowanie terenu jest przesądzenie czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli tak jest to organ administracji nie może odmawiać ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestor Zbigniew O. załączył prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powołującą się na plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. G. W., dopuszczającą możliwość realizacji budynku mieszkalnego, wielorodzinnego o maksymalnej wysokości 5 kondygnacji z usługami w parterze i parkingami na poziomie piwnic. Organ wydający pozwolenie na budowę był związany tymi ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Obowiązkiem organu administracji było więc zbadanie i stwierdzenie czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego /art. 34 prawa budowlanego w zw. z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Z materiału dowodowego dołączonego do sprawy wynika, że organ orzekając w tej kwestii - materialnoprawnej - nie dopuścił się uchybień podważających legalności podjętej decyzji. Prawo budowlane w art. 35 ust. 2 statuuje prócz wymogów wskazanych wyżej także możliwość badania - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Wobec tego wyraźnego i wyłącznego odesłania do art. 5 prawa budowlanego, projekt może podlegać badaniom tylko z punktu widzenia wymagań określonych w tym przepisie i organ orzekający nie jest zobowiązany do "wyjścia" poza te granice. Konsekwentnie należy też przyjąć, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 prawa budowlanego/ ma być badana i oceniona według wskazówek ust. 2 art. 5. Skarżący słusznie zarzucili, że zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skutkiem tego zarzutu było wznowienie postępowania w sprawie, w którym już uczestniczyli i mieli pełną możliwość wykazania aktywności procesowej. Skarżący błędnie rozumieją jednak stwierdzenie organu, że decyzja z dnia 27.11.1998 r. o pozwoleniu na budowę, została wydana z naruszeniem prawa i ich zdaniem powinna być nieważna. Naruszenie prawa miało charakter procesowy i stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. Formę uzewnętrznienia stanowiska organu po wznowieniu postępowania, określają jednak przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a nie życzenia podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Ponieważ we wznowionym postępowaniu organ orzekający doszedł do wniosku, że w świetle dowodów którymi dysponował i zgodnie z materialnoprawnymi podstawami prawa budowlanego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, był uprawniony do skorzystania z dyspozycji art. 146 par. 2 Kpa. Całkowicie chybione są zarzuty odnoszące się do zmiany przeznaczenia terenu pod przyszłą inwestycję. Po pierwsze dlatego, że należałoby je podnieść w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie, że to nie uczestnicy czynności prawnej decydują o przeznaczeniu terenu lecz obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia jest zatem określenie przez strony kontraktu cywilnego przeznaczenia terenu w sposób odmienny niż wynika to z planu. Nie znajduje również potwierdzenia pogląd skargi, że wysokość budynku jest sprzeczna z ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowania oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...)- Dz.U. 1995/10 poz. 46 ze zm. Utrzymaną w mocy prawomocną decyzją z dnia 27.11.1998 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę. Projekt stanowi załącznik do decyzji i wynika z niego, że przedmiotem inwestycji jest podpiwniczony budynek czterokondygnacyjny z użytkowym poddaszem o funkcji mieszkalnej z usługami i parkingiem na poziomie podziemia. Jest to zgodne zarówno z warunkami zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak i zasadami obliczania kondygnacji określonymi w par. 3 pkt 14 cytowanego rozporządzenia o warunkach technicznych. Za nietrafny należy też uznać zarzut naruszenia prawa własności skarżących. Z pism załączonych przy skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie wynika, że skarżący - po prostu - nie życzą sobie by w ich sąsiedztwie wybudowano sporny obiekt. Formułując taki postulat skarżący nie zauważyli, że naruszają treść prawa własności określoną art. 140 Kc i chcą w sposób niedopuszczalny, poprzez swoje żądanie ingerować w prawo własności innego podmiotu. Inwestor, podobnie jak skarżący dysponuje tytułem prawnym do gruntu i ma prawo do jego zagospodarowania zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A77U1 obejmującej działki skarżących i inwestora przewidziano mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel i podobne funkcje wszyscy którym służy tytuł prawny do działek mają identyczne uprawnienia do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Nikt nie jest upoważniony do żądania, by beneficjentami planów zagospodarowania przestrzennego były wybiórczo wybrane podmioty, z pominięciem innych o takim samym tytule do korzystania z ustaleń planistycznych. Wobec powyższych rozważań i ustaleń zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione. Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia skargi, które bierze pod uwagę z urzędu i dlatego w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi.