II SAB 154/98

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki z o.o. "P.K.T." na bezczynność przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w sprawie wydania decyzji o zaniechaniu tworzenia i rozpowszechniania programu pod nazwą "HBO" oraz zakazania rozprowadzania tego programu przez operatorów telewizji kablowej - skargę oddala. Sp. z o.o. "P.K.T." z siedzibą w W. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i wniosła o zobowiązanie przewodniczącego KRRiT do wydania w terminie 30 dni od daty wyroku NSA decyzji: - w stosunku do HBO P. Sp. z o.o. w W. o zaniechanie tworzenia i rozpowszechniania programu telewizyjnego pod nazwą "HBO" na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji; - w stosunku do K.T.K. "T.-C." Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz w stosunku do M.W., właściciela przedsiębiorstwa prywatnego pod nazwą D. z siedzibą w R. - decyzji w przedmiocie zakazania rozprowadzania programu "HBO" w sieci kablowej, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że wymienione wyżej podmioty naruszyły art. 33 w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. "b" oraz art. 15 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji na skutek między innymi: - nadawania programu telewizyjnego "HBO" bez wymaganej koncesji; - oraz w stosunku do operatorów sieci kablowych, - rozprowadzania programu nadawcy, który nie posiada prawem wymaganej koncesji. Sp. z o.o."P.K.T." z siedzibą w W. złożyła wniosek z 17 grudnia 1996 r. u przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszego tworzenia i rozprowadzania programu telewizyjnego "HBO". Spółka uznała, że jest stroną w postępowaniu z art. 10 ust. 3-5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /art. 28 Kpa i art. 61 Kpa/. Niestosowanie do HBO P. i współpracujących z nią operatorów sieci kablowych postępowania z art. 10 ustawy o radiofonii i telewizji wprowadza niepewność w sferze praw i obowiązków nadawców. HBO powinna być traktowana tak samo, jak pozostali polscy nadawcy. Zdaniem strony skarżącej HBO P. Sp. z o.o. jest nadawcą polskim, to znaczy podlegającym przepisom ustawy o radiofonii i telewizji, który dokonał jedynie delokalizacji nadawania programu oraz rozproszenia swej działalności, aby uchylić się od przestrzegania prawnych wymogów obowiązujących nadawców w Polsce. "HBO" dokonał delokalizacji poprzez przeniesienie emisji swego programu poza granice Polski. P.K.T. wskazała, że program HBO P. Sp. z o.o. jest dostępny wyłącznie w języku polskim. Kierowany jest faktycznie wyłącznie do Polski, a umowy o jego rozpowszechnianie są zawierane wyłącznie z operatorami sieci kablowych, którzy działają na terenie strony odbierającej, czyli w Polsce. Zdaniem strony skarżącej nie można uznać HBO P. Sp. z o.o. za "nadawcę ponadgranicznego" w rozumieniu Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej z dnia 5 maja 1989 r., a więc nadawcę, do którego nie ma zastosowania prawo polskie - ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji Spółka HBO P. podlega polskiej jurysdykcji i nie ma do niej zastosowania wskazana wyżej Europejska Konwencja o Telewizji Ponadgranicznej /weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolite Polskiej 1 maja 1993 r. - Dz.U. 1995 nr 32 poz. 160/. Spółka dysponuje obecnie specjalistycznym sprzętem montażowym, który stwarza jej znakomite możliwości prowadzenia działalności w zakresie zestawiania programów. Spełniona jest więc jedna z podstawowych przesłanek z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji uzasadniających przypisanie danemu podmiotowi statusu nadawcy. P.K.T. twierdzi, że skoro HBO P. będąc nadawcą polskim, dokonała jedynie delokalizacji nadawania programu oraz rozproszenia swej działalności, to w żadnym wypadku nie może być uznana za "nadawcę ponadgranicznego". Delokalizacja jest bowiem sprzeczna z celem i założeniami Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej wynikającymi z jej preambuły oraz z art. 1. Sygnał emitowany przez HBO z Węgier jest kierowany wyłącznie do wybranych operatorów kablowych, a nie bezpośrednie do odbiorców indywidualnych, a zatem program nie spełnia przesłanki "masowego odbioru" będącego niezbędnym elementem definicji transmisji. Zaś definicja transmisji ma kluczowe znaczenie dla zastosowania Konwencji. HBO P. Sp. z o.o. powinna więc uzyskać koncesję jak pozostali legalni nadawcy telewizyjni w Polsce. (...) Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie uznał Sp. z o.o. "P.K.T." z siedzibą w W. za stronę w postępowaniu o ewentualne zastosowanie art. 1 0 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji w stosunku do Sp. z o.o. HBO P. oraz Sp. z o.o. K.T.K. "T.-C" w K. i M. W. działającego pod firmą D. z siedzibą w R. Skoro P.K.T. nie została uznana za stronę, to jej pisma w sprawie podjęcia przez przewodniczącego KRRiT działań na podstawie art. 10 ustawy o radiofonii i telewizji nie zostały potraktowane zgodnie z art. 28 i art. 61 Kpa jako wniosek powodujący wszczęcie postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone na zasadach i w terminach określonych w art. 35 i nast. Kpa. Pisma zostały potraktowane jak zasygnalizowanie nieprawidłowości. (...) Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny /art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r./. Z uwagi na wagę społeczną sprawy i specyfikę rozwiązania przyjętego w art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, sąd dla rozstrzygnięcia wstępnej kwestii, czy skarżąca Spółka z o.o. "P.K.T." ma interes prawny w sprawie z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji przyjął w stosunku do spółki wstępnie koncepcję strony w sensie czysto procesowym. Chodziło o to, aby dać szansę przedstawienia przed sądem na rozprawie przez wszystkich zainteresowanych ich argumentów. Taki sposób procedowania umożliwił wszechstronne wyjaśnienie tego, czy można uznać, że Spółka z o.o. "P.K.T." ma interes prawny, a więc czy jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność przewodniczącego KRRiT do NSA. Z tego względu uznano też, że rozstrzygnięcie sądu powinno nastąpić w formie wyroku, a nie postanowienia. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje temu, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie /art. 28 Kpa/. Interes prawny musi być zawsze jednostkowy, realny, konkretny i sprawdzalny. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Z przepisu tego powinno wynikać, że dana osoba /fizyczna, prawna lub inna jednostka organizacyjna/ może lub powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem, oczywiście dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Spółka z o.o. "P.K.T." z siedzibą w W. swój przymiot strony w sprawie opiera na art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Wskazany przepis stanowi między innymi, że przewodniczący Krajowej Rady może wezwać nadawcę do zaniechania działań w zakresie tworzenia i rozpowszechniania programów, jeżeli te działania naruszają przepisy ustawy. Tenże przewodniczący na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji może też wydać decyzję nakazującą zaniechania przez nadawcę działań naruszających przepisy ustawy. Nie budzi wątpliwości, że stroną w postępowaniu prowadzonym przez przewodniczącego rady na podstawie art. 10 ust. 3 i 4 /por. też ustęp 5 cytowanego artykułu/ ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. będzie nadawca, który narusza przepisy cytowanej ustawy. Natomiast z art. 10 ust. 3 i 4 nie wynika, że stroną w rozumieniu art. 28 Kpa w tym postępowaniu są też inne podmioty zainteresowane eliminacją z obrotu osób /prawnych i fizycznych/ tworzących lub zestawiających programy i rozpowszechniających je lub przekazujących innym osobom w celu rozpowszechniania, a nie przestrzegających w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Należy przypomnieć, że każda osoba /fizyczna, prawna lub inna jednostka organizacyjna/ uznana za stronę w danej sprawie /w rozumieniu art. 28 Kpa/, wnosząc swoje żądanie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego /art. 61 par. 1 Kpa/. Jeżeli postępowanie zostanie wszczęte z urzędu, tak rozumiana strona musi być wezwana do udziału w postępowaniu. Organ administracji państwowej obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /por. art. 10 par. 1, art. 73-74, art. 75, art. 78, art. 90 par. 2 pkt 1, art. 96 i nast. Kpa/. Uznanie danej osoby za stronę powoduje więc ogromne konsekwencje procesowe. Stąd tak ważne jest wykazanie przez podmiot, który chce być strona w sprawie swego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Tak samo postępowanie sądowoadministracyjne, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, może służyć tylko temu, kto wykaże w sprawie swój interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Taki interes prawny nie wynika dla Spółki z o.o. "P.K.T." z siedzibą w W. z art. 10 ust. 3, ani z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Wskazane przepisy nie stanowią, że każdy kto ma koncesję radiowo-telewizyjną może żądać /na prawach strony/ podjęcia przez przewodniczącego KRRiT określonych działań prawnych. Tymczasem strona skarżąca twierdzi, że ma interes prawny uprawniający ją do skutecznego wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie, bo sama posiadając koncesję jest zagrożona działaniami w obszarze koncesjonowanym Spółki z o.o. HBO P. nie posiadającej ani koncesji, ani nie przestrzegającej innych rygorów wynikających z ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. Tak sformułowany interes prawny nie można jednak w żaden sposób skonkretyzować wobec Spółki z o.o. "P.K.T." w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 10 ust. 3 lub art. 10 ust. 4 cytowanej ustawy. Zagrożenie czyjegoś działania w obszarze koncesjonowanym nie oznacza bowiem, że dana osoba może na prawach strony wszcząć skutecznie i brać pełny udział procesowy w postępowaniu skierowanym przeciwko wszystkim innym podmiotom, które jej zdaniem naruszają zasady obowiązujące posiadaczy koncesji. Oczywiście o wszystkich nieprawidłowościach zainteresowana osoba może informować właściwy organ, który powinien jej na to odpowiedzieć w trybie określonym przez dział VIII kodeksu postępowania administracyjnego, co zresztą miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zainteresowana osoba może także zwrócić się do prokuratora o podjęcie w tym zakresie stosownych działań /porównaj art. 182-189 kodeksu postępowania administracyjnego mówiące o udziale prokuratora w postępowaniu administracyjnym/. Jeżeli w rozpatrywanej sprawie Spółka z o.o. "P.K.T." z siedzibą w W. miałaby własny interes prawny, to powinna mieć możność jego ochrony poprzez skierowaną do siebie decyzję realizującą cele jej skargi do NSA. Takiej możliwości opartej o konkretny przepis prawa materialnego w obowiązującym aktualnie prawie nie ma. Spółka z o.o. "P.K.T." ma niewątpliwie interes faktyczny, który nie daje jej jednak uprawnień procesowych w zakresie uruchomienia działania art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Realizacji swego interesu faktycznego skarżąca spółka - jak już była mowa - może dochodzić w trybie określonym przez dział VIII Kpa, czy przez ewentualne zwrócenie się do prokuratora. Oddalenie przez sąd skargi nastąpiło więc wyłącznie z przyczyny procesowej /braku legitymacji skarżącej spółki do skutecznego wniesienia skargi do NSA w związku z niespełnieniem wymogu z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ a nie z przyczyn merytorycznych. W tej sytuacji sąd nie mógł się ustosunkować do ważkich problemów przedstawionych w skardze przez Spółkę z o.o. "P.K.T.". Należy jeszcze raz przypomnieć, że chodzi o to, czy w rozpatrywanej sprawie ma stosowanie, czy nie ma zastosowania Europejska Konwencja o Telewizji Ponadgranicznej, czy do opisywanych działań Spółki z o.o. HBO nie powinna mieć pełnego zastosowania ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji i czy nie mamy do czynienia z działaniami mającymi na celu ominięcie zastosowania do polskiej osoby prawnej /Spółki z o.o. HBO/ prawa krajowego poprzez celową delokalizację i rozproszenie różnych czynności. Postawione problemy pozostają otwarte, skoro sąd ze względów procesowych nie mógł wobec nich wyrazić swoich wiążących ocen prawnych /por. art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA/. W ramach wskazanych wyżej możliwości prawnych skarżąca spółka ma pełne prawo zwrócić się do organu administracyjnego o ponowne wnikliwe rozważenie jej zarzutów, postulatów i opinii. Mając to wszystko na uwadze sąd nie mógł uwzględnić omawianej skargi na bezczynność przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalił.