II SAB 22/93

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Piotra O. na niewydanie decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w (...) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w P. o zwolnieniu ze służby i na podstawie art. 216 par. 4 Kpa zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w (...) do wydania decyzji rozstrzygającej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 8 października 1992 r. Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w P., na podstawie art. 47 oraz art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. nr 88 poz. 400/, zwolnił strażaka Piotra O. ze służby w jednostce w P. z upływem dnia 31 października 1992 r. Od decyzji tej Piotr O. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w (...) , zarzucając, iż nie poinformowano go nawet, dlaczego zostaje zwolniony. Jego zdaniem, zwolnienie było niezasadne. Pismem z dnia 27 października 1992 r. Naczelnik Wydziału Organizacyjno-Szkoleniowego Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej poinformował Piotra O., że w sprawie jego zwolnienia ze służby "nie dostrzeżono uchybień w zakresie trybu i zasad dokonania zwolnienia". Wyrażono przy tym pogląd, iż od decyzji zwalniającej ze służby nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Piotr O. złożył w dniu 24 listopada 1992 r. skargę na decyzję o zwolnieniu go ze służby, oceniając, że jest to decyzja krzywdząca, gdyż ma on kwalifikacje strażackie i pragnie doskonalić swoje umiejętności w tym zakresie. Na skutek zwolnienia znalazł się wraz z rodziną w ciężkiej sytuacji materialnej. Odpowiadając na skargę, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w (...) oświadczył, że nie może ustosunkować się do zarzutów skargi, ponieważ organem właściwym do rozstrzygania jest wyłącznie Komendant Rejonowy i od jego decyzji żaden środek odwoławczy nie przysługuje. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę podał jako argument na poparcie tego stanowiska, iż ustawa o Państwowej Straży Pożarnej wprowadza dwuinstancyjny tryb postępowania jedynie w sprawach przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych /art. 40 ust. 1 i 2/ oraz sprostowania świadectwa służby /art. 48 ust. 1 i 2/, natomiast nic nie mówi o takim trybie w odniesieniu do zwolnienia ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Faktem jest, co podkreśla się w odpowiedzi na skargę, iż ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. nr 88 poz. 400/, powołana jako podstawa prawna zwolnienia ze służby strażaka, nie zawiera przepisów przewidujących tryb odwoławczy od tego rodzaju decyzji. Nie oznacza to jednak, że postępowanie w tych sprawach jest jednoinstancyjne. Do postępowania w tych sprawach ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z przepisów art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 1 pkt 1 Kpa, albowiem nie ma tu zastosowania przepis art. 3 par. 3 pkt 2 tego kodeksu. Wbrew sugestiom zawartym w odpowiedzi na skargę cytowana ustawa nie musiała w tej sytuacji zawierać przepisu normującego tryb odwoławczy. Przepis taki natomiast byłby konieczny, gdyby ustawodawca chciał w tej mierze wprowadzić, jako wyjątek, tryb jednoinstancyjny. Musiałby wówczas sformułować klauzulę, że od ściśle określonego rodzaju decyzji nie przysługuje odwołanie. Sprawa zwolnienia ze służby wykracza poza sferę wynikającą z podległości służbowej. Dotyczy ona bowiem całkowitej zmiany "zewnętrznego" statusu prawnego strażaka, uwalniając go od pewnych obowiązków i pozbawiając określonych uprawnień. Natomiast kwestie dotyczące przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w czynnościach oraz sprostowania świadectwa służby, jako związane z trwającym stosunkiem służbowym, dotyczą unormowań, co do których - w razie braku regulacji w cytowanych wyżej przepisach art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy - mogłyby występować wątpliwości co do możliwości odwoływania się (...). Konsekwencją poglądu, że do mianowanego strażaka mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jest wniosek, że postępowanie w sprawach zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej jest - zgodnie z art. 15 Kpa - dwuinstancyjne /z zastrzeżeniem nieco odmiennej sytuacji przewidzianej w art. 127 par. 3 Kpa/. Oznacza to, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia w tym zakresie może się odwołać do wyższej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji wyższego stopnia /art. 127 par. 2 Kpa/. Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby przez Komendanta Rejonowego, to - zgodnie z art. 32 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy - właściwy do rozpoznania odwołania był Komendant Wojewódzki. Wymaga przy tym podkreślenia, że zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa rozstrzygnięcie takie powinno zawierać podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska osoby upoważnionej do załatwienia sprawy w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 104 par. 1 Kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W związku z tym, że w odniesieniu do niniejszej sprawy brak jest odmiennych unormowań, należy przyjąć jako oczywisty wniosek, że pismo Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 8 października 1992 r. jest decyzją w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa, albowiem rozstrzyga sprawę co do jej istoty /art. 104 par. 2 Kpa/. Rozważenia natomiast wymaga charakter prawny pisma z dnia 27 października 1992 r., stanowiącego odpowiedź na odwołanie złożone w terminie przewidzianym w art. 129 par. 2 Kpa od decyzji Komendanta Rejonowego i podpisanego przez Naczelnika Wydziału Organizacyjno-Szkoleniowego Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w (...). W szczególności chodzi o to, czy pismo to można uznać za decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Decyzja taka, oprócz wymagań przewidzianych w art. 107 par. 1 i 3 Kpa, powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych alternatywnie w art. 138 par. 1 pkt 1-3 i par. 2 Kpa. Zdaniem Sądu, powyższego pisma nie można uznać za taką decyzję. Przede wszystkim końcowe jego zdanie świadczy o tym, że nawet osoba podpisująca je nie uważała tego pisma za decyzję wydaną w trybie postępowania odwoławczego, gdyż stwierdza, iż nie ma takiego trybu w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego. Pierwsze zdanie natomiast zawiera jedynie informację, której nie można uznać za rozstrzygnięcie sprawy, tym bardziej że z akt sprawy nie wynikało nawet, czy osoba podpisująca pismo była do tego upoważniona. Skoro więc w sprawie została wydana decyzja organu pierwszej instancji i złożone zostało w terminie odwołanie, to obowiązkowe było jego rozpoznanie w trybie i formie przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na to, że organ odwoławczy tego nie uczynił, a sprawa - zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa - podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten, uznając, iż wyczerpane zostały środki przewidziane w art. 37 Kpa, w myśl art. 216 par. 4 Kpa zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w (...) do wydania decyzji. Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła bezczynność tego organu (...). Z treści skargi, głównie zaś z wcześniej złożonego przez Piotra O. odwołania do Komendanta Wojewódzkiego z dnia 17 października 1992 r. wynikało, że Piotr O. przede wszystkim wnosił o zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy w toku postępowania instancyjnego. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.