II SAB/Ka 9/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych - oddala skargę. Pismem z dnia 22 listopada 2002 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. Jan R. wniósł o dokonanie czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego przy rozpoczętym w dniu 21 listopada 2002 r. remoncie klatki schodowej budynku mieszkalnego przy ul. T. 14 w G. S., którego właścicielem jest Gmina G. i protokolarne ustalenie stwierdzonych nieprawidłowości. Domagał się też wstrzymania robót remontowych w przypadku stwierdzenia wykonywania tych robót, w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach Prawa budowlanego i Polskich Normach. Wniósł o wydanie stosownej decyzji w celu usunięcia braków. Jako podstawę pisma Jan R. wskazał art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83, art. 84 ust. 1 i 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniósł, że remont klatki schodowej rażąco odbiega od warunków określonych przepisami prawa i powszechnie stosowanych zasad. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 26 listopada 2002 r. przeprowadził oględziny, a w dniu 27 listopada 2002 r. udzielił Janowi R. pisemnej odpowiedzi. Stwierdził, że w przedmiotowym budynku prowadzone są roboty budowlane zgodnie z wcześniej ustalonym przez zarządcę budynku harmonogramem robót, wynikającym z dokonanego przeglądu stanu technicznego budynku oraz decyzji z dnia 17.09.2001 r. (...) wydanej przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku prowadzonego na wniosek Jana R., postępowania odwoławczego. Stwierdził, że stosownie do art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie jest wymagane wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Zauważył też, że z wniosku Jana R. toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, postępowanie na bezczynność tegoż organu, w przedmiocie niewydania decyzji, w sprawie związanej z przyjęciem zgłoszenia robót związanych z remontem dachu budynku przy ul. T. 14 w G. W dniu 12 grudnia 2002 r. Jan R. wniósł do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G., polegającą na niezałatwieniu sprawy administracyjnej żalącego się, w formie i terminie przewidzianym prawem. Powołując się na art. 37 par. 1 Kpa w zw. z art. 35 i 36 Kpa sprecyzował, iż nie załatwiono sprawy będącej przedmiotem wniosku z dnia 22 listopada 2002 r. Zarzucił, że organ I instancji nie wykonał żadnych czynności kontrolnych, nie podjął czynności proceduralnych ustalonych prawem w przedmiocie jego wniosku, wynikających z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "a", "b", "c" Prawa budowlanego, nadto nie wydał rozstrzygnięcia o istocie wniosku, mimo obowiązku wynikającego z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Następnie wnioskiem z dnia 23 grudnia 2002 r. Jan R. jako pełnomocnik Marii R. - najemcy lokalu mieszkalnego nr 4 przy ul. T. 14 w G. S. wniósł o dołączenie do akt sprawy objętej jego wnioskiem z dnia 22 listopada 2002 r. pełnomocnictwa matki. Z pisma tego, skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wynikało, że Jan R. jest lokatorem lokalu, którego najemcą jest Maria R., która w dniu 5.10.2000 r. udzieliła mu pełnomocnictwa do reprezentowania jej we wszelkich sprawach zawisłych przed organami, instytucjami, urzędami, przedsiębiorstwami, bankami. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 13 lutego 2003 r. poinformował Jana R., że jego zażalenie na bezczynność organu I instancji jest bezzasadne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzonych oględzinach stwierdził, że w budynku prowadzone są prace konserwacyjne, o czym powiadomił pisemnie zainteresowanego pismem z dnia 27 listopada 2002 r. Jednocześnie Jan R. został poinformowany, że prace te nie wymagają ingerencji i wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Pismo organu I instancji przesłane do Jana R. stanowi powiadomienie o odmowie prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan R. wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. do załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej jego wnioskiem z dnia 22 listopada 2002 r. przez wydanie decyzji administracyjnej. Zażądał przeprowadzenia przez Sąd kontroli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego i zażaleniowego. Zarzucił bezczynność polegającą na zaniechaniu zakończenia postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z 22 listopada 2002 r. wydaniem decyzji administracyjnej. Nadto zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 35 i art. 36 Kpa. W szczegółowym uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku z dnia 22.11.2002 r. jak i w zażaleniu. Zasygnalizował bezskuteczność zażalenia wynikającą z nieusunięcia naruszenia prawa przez organ zażaleniowy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w dniu 26.11.2002 r. przeprowadzono oględziny robót związanych z konserwacją budynku mieszkalnego przy ul. T. 14 w G., a w następnym dniu udzielono w tej kwestii stosownych wyjaśnień na piśmie, które skarżący otrzymał w dniu 5 grudnia 2002 r. Podkreślił, że żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wstrzymania prac konserwacyjnych jest całkowicie nieuzasadnione albowiem nie zachodzą przesłanki prawne wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Na rozprawie sądowej Jan R. przedłożył pełnomocnictwo od Marii R. i sprecyzował, iż jest ona skarżącą w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo jako zarzut skargi podniósł pozbawienie strony możliwości obrony swych praw poprzez niezawiadomienie o terminie przeprowadzonych oględzin przez organ nadzoru budowlanego, w związku ze złożonym do tego organu wnioskiem z dnia 22 listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Maria R. Złożenie do organu, którego bezczynność zaskarżono, pisma z dnia 23 grudnia 2002 r. wraz z załączonym pełnomocnictwem od Marii R. dla syna Jana R., oznacza, iż zakres kontroli sądowej sprowadzał się do zbadania, czy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta G. można zarzucić bezczynność w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w rozpatrywaniu pisma z dnia 22 listopada 2002 r., które w istocie rzeczy pochodziło od Marii R. Oznacza to, że przedmiot postępowania zakreślony został treścią żądań zawartych w tym piśmie. Przedmiot tegoż postępowania określają normy prawa materialnego i procesowego znajdujące zastosowanie we wskazanym stanie faktycznym i żądaniach wnoszącego pismo. Do tego stanu faktycznego tj. robót remontowych prowadzonych w budynku nr 14 przy ul. T. w G. oraz żądania przeprowadzenia czynności kontrolnych, wstrzymania robót i wydania decyzji w celu usunięcia braków i nieprawidłowości, odnieść należy normy zawarte w przepisach art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1/ bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub, 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub, 3/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń lub warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Brzmienie tego przepisu wskazuje wyraźnie, że postanowienie to wydawane jest przez właściwy organ z urzędu. Jeśli do organu wpłynie zawiadomienie osoby trzeciej, zawierające żądanie wszczęcia postępowania opartego o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, dalsze losy takiego zawiadomienia zależą od tego, czy osoba trzecia ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 233 Kpa skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba, że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Unormowanie to, mimo zamieszczenia w Dziale VIII Kpa, dotyczącym skarg i wniosków wprost dotyczy kwestii procesowych i wskazuje na możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, gdy skarga /zawiadomienie/ pochodzi od osoby trzeciej nie będącej stroną. Użycie w dyspozycji - słowa "może" wyraźnie stanowi, iż nie mamy do czynienia z obowiązkiem organu, czy też z wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 par. 3 Kpa /por. identyczny pogląd wyraził Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. II SAB/Ka 83/02 - nie publ./. W ocenie Sądu Maria R. nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym robót remontowych prowadzonych w budynku nr 14 przy ul. T. w G. Z akt administracyjnych wynika, że budynek jest własnością Gminy G., zaś zarządcą tego budynku wielorodzinnego jest Zarząd Budynków Miejskich I Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w G. Maria R. jest najemcą lokalu mieszkalnego usytuowanego w tym budynku /lokal nr 4/. Należy przy tym dodać, że remont dotyczył tzw. bieżącej konserwacji polegającej na malowaniu klatki schodowej, uzupełnieniu brakujących tynków i malowaniu istniejących okien i drzwi, a zatem obejmował części wspólne budynku. Taką częścią niewątpliwie jest bowiem klatka schodowa w budynku mieszkalnym. Stosownie do regulacji art. 28 Kpa stroną, a w konsekwencji podmiotem, którego żądanie wszczyna postępowanie administracyjne, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak rozumianego interesu prawnego, w ocenie Sądu, nie ma najemca lokalu mieszkalnego w postępowaniu dotyczącym robót remontowych prowadzonych w pomieszczeniach przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców budynku. Stosunki kształtowane umową najmu stanowią kategorię stosunków cywilnoprawnych. Przedmiotem umowy najmu jest lokal mieszkalny. Z definicji lokalu mieszkalnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/ czy też art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /t.j. Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903/ nie można wyprowadzić wniosku, że właściciel budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne objęte stosunkiem najmu jest pozbawiony prawa własności całego budynku mieszkalnego. Wręcz przeciwnie regulacje prawne odnoszące się do stosunku najmu lokalu mieszkalnego zawarte w ww. ustawie o ochronie praw lokatorów oraz w kodeksie cywilnym /art. 680-690 Kc/ wskazują, że to właściciel budynku jest odpowiedzialny za stan techniczny budynku, jego konserwację i remont, a zatem właściciel budynku odpowiada za stan techniczny pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku lokatorów. Zatem postępowanie dotyczące robót remontowych prowadzonych w pomieszczeniach przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców nie rozstrzygało o interesie prawnym czy też obowiązku skarżącej jako najemczyni lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym własność Gminy G. Oznacza to, że Maria R. nie była uprawniona do uczestniczenia jako strona w tym postępowaniu. Skarga w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości i zakresu prowadzonych robót remontowych na klatce schodowej budynku nie uzasadniała uczestniczenia w ewentualnym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przez skarżącą na prawach strony w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż jej interes prawny w takim postępowaniu byłby reprezentowany przez Gminę. Organ nadzoru budowlanego nie jest zaś właściwy do rozstrzygania ewentualnych sporów między właścicielem budynku a lokatorem kwestionującym działanie właściciela obiektu związane z realizacją obowiązku spoczywającego na nim z mocy art. 61 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza zatem, że organ nadzoru budowlanego mógł wszcząć z urzędu postępowanie na skutek wniosku Marii R. z dnia 22 listopada 2002 r. Jeśli jednak organ na skutek postępowania wyjaśniającego ustalił, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, to nie można przyjąć, iż niewszczęcie postępowania było bezzasadne. Wybór ten podlegał kontroli Sądu. Ocena organu o niewydaniu w sprawie jakiegokolwiek aktu administracyjnego nie została podjęta w sposób dowolny. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. przeprowadził postępowanie wyjaśniające uprawniające go do podjęcia umotywowanego wyboru o niewszczynaniu postępowania. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26.11.2002 r. wynikało, że w przedmiotowym budynku prowadzone są roboty konserwacyjne, natomiast nie są wykonywane żadne roboty związane z naruszeniem konstrukcji obiektu wymagające uzgodnienia z organem architektoniczno-budowlanym. W tej sytuacji, organ, do którego skierowała skarżąca zawiadomienie miał prawo ocenić, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania aktów administracyjnych przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Trzeba zauważyć, że organ, którego bezczynność zaskarżono pismem z dnia 27.11.2002 r. poinformował skarżącą o zajętym w tej sprawie stanowisku. Powyższe oznacza zatem, że zaskarżony organ nie miał obowiązku wydania żadnego z aktów określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA, w konsekwencji czego brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki bezczynności wymienione w art. 17 tej ustawy. Skarga w powyższej sprawie została rozpatrzona, gdyż w ocenie Sądu Maria R., która nie była stroną w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym remontu klatki schodowej budynku mieszkalnego, miała interes prawny w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, w rozpatrzeniu skargi kwestionującej stanowisko organu administracyjnego w tym zakresie. Jest to sytuacja podobna do tej, w której organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/, na skutek braku legitymacji procesowej odwołującej się. Wobec jednak braku przesłanek z art. 17 ustawy o NSA należało na mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy skargę oddalić jako nieuzasadnioną.