III ARN 32/90

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej (...) na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 1990 r. IV SA 1144/89 oddala rewizję nadzwyczajną. Decyzją z dnia 10 czerwca 1986 r., wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy, Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych (...) w W. uzyskała ustalenie lokalizacji inwestycji /budownictwo mieszkaniowe/ w rejonie ulic D. i B. w W., zgodnie z wnioskiem wniesionym w 1985 r. Spółdzielnia uzyskała tę lokalizację na terenie obejmującym, między innymi, fragmenty dwóch działek budowlanych o nr 1260 i 1266, które to działki były przedmiotem postępowania zmierzającego do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Wojciecha i Henryki S. - sukcesorów Michała S. Z wnioskiem o ustanowienie własności czasowej działki - przejętych na własność gminy m.st. Warszawy - wystąpił dnia 3 sierpnia 1948 r. Michał S., wniosek podtrzymał jego następca prawny, występujący dalej w postępowaniu wraz z Henryką S. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w W. z dnia 19 kwietnia 1989 r. oddano działki w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu prawnym decyzji powołano się na uprawnienia stron wynikające z art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. Na skutek wniosku Wojciecha S. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 3 czerwca 1987 r., wydaną na podstawie art. 155 Kpa, zmienił decyzję z dnia 10 czerwca 1986 r., skierowaną do SMBDJ (...), w ten sposób, że zmienił granice terenu inwestycji Spółdzielni, wyłączając z niego fragmenty działek służące korzystaniu z budynku należącego do małżonków S. Od decyzji wniósł odwołanie Wojciech S., domagając się wyłączenia w ogóle obu działek z terenu inwestycji. Odwołującego się powiadomiono, że odwołanie jego uwzględniono w decyzji Naczelnego Architekta W. z dnia 28 października 1987 r. o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji, bo wyłączono w całości działki nr 1260 i 1266 z terenu inwestycji Spółdzielni (...) Decyzją z dnia 11 maja 1989 r. Prezydent m.st. Warszawy, ponownie działając na podstawie art. 155 Kpa, zmienił decyzję o lokalizacji inwestycji dla Spółdzielni (...), wyłączając z terenów jej inwestycji wspomniane działki /stosownie do decyzji Naczelnego Architekta W./. Od tej decyzji Prezydenta wniosła odwołanie Spółdzielnia (...), wskazując na to, że nie wyrażała zgody na zmianę wcześniejszych decyzji, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 8 sierpnia 1989 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że jako zgodę należało potraktować to, iż Spółdzielnia (...) nie odwołała się od wcześniejszej decyzji Naczelnego Architekta W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji /decyzja z dnia 28 października 1987 r./. Spółdzielnia (...) złożyła skargę do NSA, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, albowiem decyzja z dnia 3 czerwca 1987 r. Prezydenta m.st. Warszawy, korygująca po raz pierwszy granice terenu inwestycji Spółdzielni (...), stała się ostateczna i otrzymała klauzulę wykonalności, a wobec tego bez wznowienia postępowania nie można było jej zmienić. Wśród uchybień procesowych wskazano również na to, że wniosek Spółdzielni z dnia 18 kwietnia 1989 r. w sprawie korekty granic lokalizacji inwestycji w ogóle nie został rozpatrzony, a decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 maja 1989 r. /ponownie wydana na podstawie art. 155 Kpa/ jest sprzeczna z tym wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 1990 r. uchylił zaskarżoną decyzję ministerialną z dnia 8 sierpnia 1989 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 maja 1989 r., wskazując w uzasadnieniu na naruszenie art. 155 Kpa, który wymaga zgody strony, która nabyła prawo na podstawie decyzji, na zmianę lub uchylenie tej decyzji. Stroną, która prawa nabyła i której zgodę należało uzyskać, była Spółdzielnia (...). Z powodu błędnej wykładni art. 155 Kpa organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie naruszenie art. 155 Kpa prowadziło do podważenia trwałości decyzji administracyjnej, ale ponieważ było ono wynikiem błędnej wykładni tego przepisu, sąd administracyjny nie stwierdził nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, lecz ograniczył się do uchylenia decyzji. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w drodze rewizji nadzwyczajnej, wniesionej dnia 9 sierpnia 1990 r. przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w której wyrokowi temu zarzuca się rażące naruszenie prawa przez obrazę art. 7, art. 155 i art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa oraz art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ i występuje się o jego uchylenie oraz oddalenie skargi. W uzasadnieniu rewizji uznano, że kwestionowany wyrok powołuje jako podstawę prawną przepisy dotyczące naruszeń procedury, poza tym podtrzymuje się pogląd, że nieskorzystanie z odwołania przez skarżącą Spółdzielnię upoważniało organy administracyjne do stosowania art. 155 Kpa; w uzasadnieniu wskazano też na oderwanie wyroku od rzeczywistości i faktyczne pozbawienie Wojciecha S. możliwości uzyskania działek w wieczyste użytkowanie, choć ma on do tego moralne prawo wsparte przepisami art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna nie wykazała, żeby zaskarżony nią wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego był wydany z rażącym naruszeniem prawa, bo nie narusza on w ogóle prawa, zachowując przy tym zgodność z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest w tym wyroku pewna subtelność wykładni służąca w tym trudnym przypadku rozgraniczeniu od siebie rażących naruszeń prawa procesowego od naruszeń tego prawa mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ pierwszej instancji i ministerialny organ odwoławczy podejmują próbę wykładni pojęcia zgody strony nabywającej prawa na podstawie decyzji /art. 155 Kpa/, to chociaż jest to wykładnia błędna, naruszająca rozumienie tego przepisu prawnego utrwalone w doktrynie, a przede wszystkim w orzecznictwie sądu administracyjnego, to mamy do czynienia z naruszeniem prawa dającym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie do stwierdzenia jej nieważności. To trafnie zastosowane przez sąd administracyjny rozgraniczenie wywodzącego się z utrwalonego kilkoma wyrokami Najwyższego Trybunału Administracyjnego poglądu pozwoliło na zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonych decyzji art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, a także par. 1 tegoż art. 207. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z utrwaloną wykładnią art. 155 Kpa i ugruntowaną linią orzecznictwa tego sądu, uznał, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Musi to być zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. Tylko i wyłącznie taka zgoda stanowić może jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na tej podstawie prawnej, jaką stanowi art. 155 Kpa. Należy też zwrócić uwagę na to, że przepis dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, mających cechę trwałości określonej w art. 16 par. 1 Kpa, wiążących strony, organy administracji państwowej oraz inne organy. Nie jest to więc kwestia wyłącznie błędnej lub niefrasobliwej wykładni przepisów prawa procesowego, bo jej następstwa godzą w pewność obrotu prawnego, naruszając bez podstawy prawnej trwałość stosunków materialnoprawnych, ustanowionych decyzją administracyjną. Nie dość, że nie można dopatrzyć się cech rażącego naruszenia art. 7, art. 155 i 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa w zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to trzeba powiedzieć coś wręcz odwrotnego - wyrok ten dobrze służy podtrzymaniu linii orzecznictwa sądu administracyjnego, związanej z wykładnią art. 155 Kpa, dodając też wartościowe elementy do rozgraniczenia stosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, a tym samym trudno mówić o jakiejkolwiek obrazie art. 7 Kpa. Na tych wywodach można byłoby poprzestać, gdyż dają one wystarczające uzasadnienie sentencji. Istnieje jednak problem powstający z racji ograniczeń kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę na ministerialną decyzję z dnia 8 sierpnia 1989 r. oraz Sądu Najwyższego rozpatrującego rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1990 r. W swej istocie sprawa prawidłowego wytyczenia granic inwestycji Spółdzielni (...) wymaga ustosunkowania się do tego, czy po decyzji z dnia 28 października 1987 r. Naczelnego Architekta W., respektującej prawa użytkowników działek, jak też przyznającej dobrze wyważone uprawnienia Spółdzielni (...), nadal w obrocie prawnym powinny pozostawać wcześniejsze decyzje, związane z początkową fazą inwestycji, czy też stały się one bezprzedmiotowe, a ich wygaśnięcie powinno być stwierdzone na zasadach i w trybie określonym w art. 162 par. 1 Kpa. Pewien ład prawny w sprawach inwestycyjnych Spółdzielni (...) oraz sytuacji prawnej osób użytkujących obrzeżne działki może być zaprowadzony nie w drodze sądowej, lecz w drodze administracyjnej w przypadku skorzystania z instytucji udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w dziale IV Kpa. W tym stanie sprawy na podstawie art. 421 par. 1 Kpc orzeczono jak w sentencji.