III AZP 10/90

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości, J. Szewczyka, w sprawie ze skargi Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. na 16 decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Ostrołęce z dnia 27 lipca 1989 r. (...) w przedmiocie oddania skarżącej w zarząd gruntu państwowego i ustanowienia z tego tytułu opłat rocznych po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1990 r. III AZP 5/90: Czy grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/? podjął następującą uchwałę: Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1990 r. Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie 5 sędziów postanowił przedstawić składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienia prawne. Powyższy problem powstał na tle następującego stanu faktycznego: W lipcu 1989 r. Dyrektor Geodezji i Gospodarki Gruntami w O. wydał 16 ostatecznych decyzji, mocą których przekazał grunty państwowe pod drogami publicznymi znajdującymi się na terenie różnych gmin województwa (...) w zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W., przyjmując za podstawę przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./. Przyjął przy tym, że Dyrekcja ta sprawuje zarząd drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, a w tej sytuacji przekazanie jej owych gruntów w "zarząd" również na mocy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rozumieć trzeba, jako oczywiste. Dodać przy tym należy - co w sprawie dla stron jest również znaczące - że z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wynika, iż z przekazaniem w zarząd organowi administracji wyspecjalizowanej /a takim jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych/ gruntów położonych na terenach gmin łączy się bezpośrednio obowiązek ponoszenia niebagatelnych opłat za korzystanie z tych gruntów. Opłaty te mają zasilać budżet zainteresowanych gmin, obciążają natomiast rachunek Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych. Powyższe 16 ostatecznych decyzji zostało przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten na posiedzeniu w dniu 22 stycznia 1990 r. odroczył rozpoznanie sprawy i postanowił przekazać do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne /art. 391 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa/ o treści co do meritum prawie identycznej, jak to sformułowane przez skład 5 sędziów SN /patrz wyżej/, a które stało się też przedmiotem rozstrzygnięcia składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego. Należy tu również wskazać, że sprawa została w pewnym zakresie wywołana chwiejną polityką interpretacyjną rządu w stosunku do powyższego problemu. Jeszcze w czerwcu 1989 r. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów zlecił właściwym ministrom przygotowanie nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w kierunku zwolnienia administracji dróg z opłat za korzystanie z gruntów pod drogami krajowymi. Zdecydowana większość terenowych organów administracji nie domagała się opłat z tego tytułu. Dopiero pismo Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 sierpnia 1989 r. skierowane do organów administracji wojewódzkiej zaleciło pobieranie opłat z tytułu zarządzania gruntami państwowymi i uregulowanie tytułów prawnych dotyczących tego zarządzania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy /a więc w dniu 1 sierpnia 1985 r./ w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Następuje to, zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 2 tejże ustawy na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej. Jednocześnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ przewiduje, że dyrekcje okręgowe dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne. Na tej podstawie można przyjąć wprost, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych "w zarząd" okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych, i to - jak wynika z tej ostatniej ustawy - bez potrzeby ponoszenia żadnych opłat z tego tytułu. W podobnym też kierunku zmierza pogląd przyjęty w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie /SA/Kr 903/88/ z dnia 3 listopada 1988 r. Wyrażono tam zapatrywanie, że uprawnienia jednostek zarządów dróg wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych ograniczają się do zarządzania drogami bez żadnych uprawnień do korzystania z nieruchomości, zaś zarządzanie to ma charakter powierniczy, gdyż jednostki te zarządzają drogami w imieniu terenowych organów administracji państwowej, jako ich jednostki pomocnicze /dopuszcza to art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych/. Pogląd ten zasługuje na uwzględnienie także z innych względów. Zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami (...) grunty państwowe znajdujące się w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jednostkom zaś, które w dniu wejścia w życie tej ustawy nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do posiadania gruntów państwowych, grunty te mają zostać przekazane na podstawie decyzji terenowych organów administracji. Słusznie jednak w tym wypadku SN w składzie 5 sędziów uznaje, że "jest co najmniej wątpliwe", by zarządy dróg publicznych znajdowały się w sytuacji użytkownika lub posiadacza tych państwowych gruntów. Sens obu wspomnianych instytucji leży w okoliczności, że zarówno posiadacz, jak i użytkownik nieruchomości czerpie /lub co najmniej jest w stanie czerpać/ ze stanu posiadania lub użytkowania realne, wymierne korzyści majątkowe. Zarządy dróg publicznych żadnych tego rodzaju korzyści dzisiaj nie czerpią ani nawet do nich nie pretendują. Ich zadania i uprawnienia przedstawiają się inaczej: przewidziany w przepisach prawa "zarząd" sprowadza się do administrowania drogami publicznymi, utrzymywania ich w bezpiecznym stanie, zapewnieniu możliwości korzystania z nich przez wszystkich obecnych i przyszłych użytkowników bez wyjątku, za co ponoszą one przewidzianą prawem odpowiedzialność /łącznie z odpowiedzialnością majątkową w razie niedopełnienia wiążących się z tym obowiązków/. Trudno zatem jest identyfikować wprost ich uprawnienia z posiadaniem lub użytkowaniem w tym sensie, w jakim instytucje te ustanowione są przez prawo rzeczowe. Można też przyjąć pogląd, że "zarząd" sprawowany przez dyrekcję dróg publicznych nie odbywał się w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bez jakiejkolwiek legitymacji i tytułu prawnego, skoro wcześniej, w myśl wyraźnego przepisu art. 4 ustawy o drogach publicznych, uzyskały one bez wątpienia taki tytuł do sprawowania zarządu zajętymi pod te drogi gruntami państwowymi. Zgodnie bowiem z ustawą o gospodarce gruntami (...) przekazanie gruntów państwowych w zarząd w drodze decyzji administracyjnej ma miejsce tylko wobec tych "posiadaczy" gruntów państwowych, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nie legitymują się "dokumentami" o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej. Możliwa zatem jest interpretacja, zgodnie z którą przekazanie gruntów w drodze decyzji dotyczyć ma tylko tych posiadaczy, którzy zajmują grunty państwowe bez jakiegokolwiek tytułu, stwierdzonego "dokumentami". To, czy ustawa o drogach publicznych może być uznana za taki generalny tytuł, może być przedmiotem teoretycznych dyskusji. Stanowisko takie jednak - jak należy przyjąć - odpowiada intencjom ustawodawcy. Również zmiana stanu prawnego wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ nie wydaje się sama przez się przesądzać o tym, by tytuł, na mocy którego okręgowe dyrekcje dróg publicznych zarządzają gruntami, na jakich one biegną, miał ulec zasadniczej zmianie co do swej treści i charakteru. Wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy mienie państwowe "należące" do rad narodowych i terenowych organizacji administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, a więc z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin, jednakże jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Drogi publiczne /szczególnie o znaczeniu międzynarodowym i ogólnopolskim/ służą niewątpliwie wykonywaniu zadań publicznych, a okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej /bowiem na pewno nie są organami samorządowymi/. A jeśli tak, to w konsekwencji grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji. W tej sytuacji uzasadnione jest przyjęcie, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd /administrację/ gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie "przekazania w zarząd" tych gruntów w sposób przewidziany art. 4 i 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione okoliczności Sąd Najwyższy przedstawione mu zagadnienie prawne rozstrzygnął jak w sentencji.