III AZP 10/91

Sąd Najwyższy na poniższy wniosek Ministra Sprawiedliwości: o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie budzącego wątpliwości i powodującego rozbieżność w orzecznictwie par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/. Chodzi w szczególności o wyjaśnienie: czy zdanie drugie powołanego przepisu o treści "a sprzedaż wszystkich lokali powinna nastąpić jednocześnie" odnosi się do działalności organów administracji w formie decyzji administracyjnych, czy do sfery stosunku cywilnoprawnego w formie aktów notarialnych o sprzedaży lokali"? podjął uchwałę: I. Paragraf 5 ust. 1 /obowiązującego do dnia 30 sierpnia 1991 r./ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/ stanowił, że liczba osób nabywających lokale w małym domu mieszkalnym nie może być mniejsza od liczby lokali mieszkalnych w tym domu, a sprzedaż wszystkich lokali powinna nastąpić jednocześnie. Przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ nie zawierają tego rodzaju wymagania. Występując o wykładnię par. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Minister Sprawiedliwości wskazał, że skutki stwierdzonych w orzecznictwie administracyjnym oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżności w stosowaniu tego przepisu, wywierają daleko idące i negatywne następstwa dla przedmiotów zainteresowanych nabyciem lokalu w małym domku mieszkalnym. Przepis ten jest bowiem powoływany dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych dotyczących wyznaczania do sprzedaży lokali znajdujących się w małym domu mieszkalnym, jeżeli decyzjami nie zostały objęte jednocześnie wszystkie lokale w tym domu. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w sprawach: I SA 294/91 oraz I SA 296/91. Natomiast w sprawie I SA 322/91 przyjął, że wymagana jednoczesność sprzedaży wszystkich lokali w małym domu mieszkalnym odnosi się do umowy sprzedaży, a nie do rozstrzygnięć decyzyjnych poprzedzających sprzedaż. II. Przedstawiony Sądowi Najwyższemu do wyjaśnienia przepis zamieszczony był w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 16 września 1985 r., które zostało wydane przez Radę Ministrów w celu wykonania upoważnienia przewidzianego w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ do określenia szczegółowych zasad sprzedaży nieruchomości państwowych. Z tego względu nie była to regulacja ani całościowo ujmująca problematykę sprzedaży lokali mieszkalnych, ani też regulacja w pełni samoistna. Przeciwnie, jej zadaniem było jedynie dopełnienie zasad ustawodawczych. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określona została przede wszystkim zasada przenoszenia własności lokali znajdujących się w domach państwowych na rzecz osób fizycznych i ustanawiania w ten sposób odrębnej własności lokali wraz z udziałami we współużytkowaniu wieczystym /artykuły 19, 20 i 24 w związku z obowiązującym wówczas art. 135 par. 1 Kc/. Następowało to na podstawie umowy sprzedaży, której zawarcie poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia /art. 35 ust. 1/. Z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikała zatem, podzielona na dwie odrębne fazy, procedura sprzedaży lokali mieszkalnych. W postępowaniu administracyjnym następowało ustalenie podlegających sprzedaży lokali /budynków mieszkalnych/ oraz osób uprawnionych do ich nabycia. Na podstawie powyższych ustaleń następowało, już według reguł obrotu cywilnoprawnego, zbycie lokali. Tę zasadę ustawową precyzowała na gruncie omawianego rozporządzenia wykonawczego formuła przyjęta w jego par. 25 ust. 1, zgodnie z którym ostateczna /prawomocna/ decyzja w sprawie zbycia nieruchomości stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. III. Na tle powyższych zasad, jeżeli w par. 5 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o "sprzedaży" - to wyrażenie to może oznaczać wyłącznie umowę cywilnoprawną, a nie dopiero przygotowującą sprzedaż decyzję administracyjną. Należy zresztą zauważyć, że sprzedaż jest pojęciem jednoznacznie definiowanym jako umowa wzajemna, na podstawie której sprzedawca przenosi na kupującego własność rzeczy. Nic innego nie wynika również z analizy celów przedmiotowej regulacji. Chodziło w niej bowiem o zalecenie skierowane do organów administrujących własnością państwową, ażeby małe domy mieszkalne zbywać w całości. W ten bowiem sposób uzyskiwano pożądane przejęcie wszystkich obowiązków i odpowiedzialności z tytułu zarządu tymi domami przez nabywców. Cel taki można było stosunkowo łatwo zrealizować w odniesieniu do nabywców małych domów mieszkalnych, zawierających 2-4 lokale. Dlatego też organy administracyjne powinny podejmować odpowiednie czynności przygotowawcze, które zmierzałyby do realizacji wskazania zawartego w par. 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów, stanowiącego że sprzedaż wszystkich lokali powinna nastąpić jednocześnie. Z celem tym pozostawałaby w oczywistej sprzeczności praktyka ograniczenia dopuszczalności sprzedaży wszystkich lokali w małym domu mieszkalnym tylko z tego powodu, że decyzje administracyjne, mające charakter czynności przygotowawczych, wydawane były niejednocześnie co do wszystkich lokali w danym budynku, ale sukcesywnie w miarę ustalania odpowiednich warunków faktycznych.