III AZP 11/90

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości, W. Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Pawła P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 8 listopada 1989 r. (...) w przedmiocie wykonywania przez adwokata zawodu indywidualnie po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego, przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 marca 1990 r. IV SA 1224/89 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: Czy na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymującej w mocy uchwałę okręgowej rady adwokackiej o odmowie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem /art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze/ przysługuje zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego? podjął następująca uchwałę: Adwokat Paweł P. skierował do Ministra Sprawiedliwości, za pośrednictwem Okręgowej Rady Adwokackiej w P., wniosek o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu indywidualnie. Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z dnia 2 września 1989 r. postanowiła odmówić wystąpienia z wnioskiem, podając w uzasadnieniu, iż plan rozmieszczenia adwokatów Izby (...) został w pełni zrealizowany Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej postanowiło nie uwzględniać odwołania Pawła P., uzasadniając to identycznymi okolicznościami, jak ORA w P. Paweł P. wystąpił wówczas ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdząc, że wbrew stanowisku samorządu adwokackiego istniały uzasadnione przesłanki do wyrażenia wobec niego zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie. Naczelna Rada Adwokacka w odpowiedzi na skargę postawiła wniosek o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 391 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa przedstawić Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w sentencji uchwały pytanie prawne. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Sąd Najwyższy zajmował się już wcześniej w swym orzecznictwie problemami dopuszczalności i zakresu kontroli sądowej nad rozstrzygnięciami w indywidualnych sprawach powstających na tle przepisów prawa o adwokaturze. W uchwale z dnia 30 września 1988 r. /III PZP 55/87/ stwierdził w sposób wyraźny, że w postępowaniu dotyczącym przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego, w zakresie nie uregulowanym w prawie o adwokaturze stosuje się przepisy Kpa, a od uchwały okręgowej rady adwokackiej nie uwzględniającej odwołania adwokata od uchwały zespołu, odmawiającej przyjęcia do zespołu adwokackiego, przysługuje zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego w zawodowych sprawach adwokatów mają charakter indywidualny decyzji administracyjnych, podejmowanych na mocy szczególnych przepisów art. 1 par. 2 Kpa należy stosować do nich - w zakresie nie uregulowanym przez prawo o adwokaturze - przepisy postępowania administracyjnego, a ostateczna decyzja adwokackich organów samorządowych w zakresie uprawnień do wykonywania zawodu podlega na mocy dotychczasowego art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Sądu Najwyższego w powyższej uchwale, poparte obszerną i bogatą argumentacją, mogłoby stanowić uzasadnienie rozstrzygnięcia również w obecnej sprawie. W okresie jednak ponad dwóch lat od tej uchwały nastąpiły w systemie polskiego prawa dalsze zmiany, w poważny sposób umacniające zajęte wówczas przez Sąd Najwyższy generalne stanowisko. Sąd Najwyższy w obecnym składzie uważa, że fundamentalna jest zasada, iż wszelkie decyzje organów administracyjnych /administracyjnych, samorządowych, gospodarczych i in./, rozstrzygające w sposób stanowczy sprawy indywidualne obywateli z zakresu administracji /w tym też sprawy dotyczące pozycji zawodowej obywateli/, powinny podlegać kontroli niezawisłych sądów, chyba że z jakichś szczególnie uzasadnionych przyczyn ustawodawca tę kontrolę expressis verbis wyłącza. Uzasadnione jest stwierdzenie, że zasada ta wynika wprost z art. 1 Konstytucji, stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym. Ponadto od momentu określenia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze klauzuli generalnej /ustawa z dnia 24 maja 1990 r. - Dz.U. nr 34 poz. 201/ nie może być w tym zakresie nawet najmniejszych wątpliwości. Organy samorządowe nie tylko mogą być spod owej kontroli wyłączone, lecz przeciwnie - kontrola ta musi mieć charakter bardziej rygorystyczny, skoro w ich działaniach przeciwstawienie interesu zbiorowości interesowi indywidualnemu może mieć w istocie rzeczy bardziej wyraźny charakter, wynikający także z przesłanek innych niż tylko płynących ze sfery prawa. Dlatego też. m.in. ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zakreśliła sferę sądowej kontroli nad rozstrzygnięciami organów samorządu terytorialnego szerzej, niż to miało miejsce dotychczas, wykraczając poza rozumiane ściśle pojęcie decyzji administracyjnej. Zasada powszechnej kontroli sądowej nad działaniami wszelkich organów rozstrzygających o indywidualnych sprawach obywateli jest również jednym z fundamentów międzynarodowych ustaleń dotyczących zakresu ochrony praw człowieka /art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka/. W tej sytuacji odstąpienie lub choćby ograniczenie tej kontroli w konkretnych wypadkach musiałoby być poparte merytorycznymi i pewnymi argumentami. Takich argumentów w omawianej sprawie nie przedstawiono, trudno zresztą wyobrazić sobie, na czym miałyby się one opierać. Gdyby bowiem przytoczono jako powód tylko dosyć wąsko pojęty interes konkretnej grupy zawodowej, to zapewne argument taki nie mógłby zostać uznany przez Sąd Najwyższy jako decydujący. Wbrew stanowisku NRA wyrażonym w piśmie do NSA w Warszawie, z treścią art. 4 ust. 2 prawa o adwokaturze wcale nie wynika, jakoby w sprawach uregulowanych w tym przepisie postępowanie miało się toczyć wedle jakichś innych reguł niż te, które są przewidziane w Kpa, a także jakoby kontrola sądowa w tych sprawach miałaby być wyłączona. W uchwale z dnia 27 września 1989 r. /III PZP 34/89/ Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, że wniosek okręgowej rady adwokackiej przewidziany w art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie o wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub z innym adwokatem. Sąd Najwyższy stwierdził także w powyższej uchwale, że Minister Sprawiedliwości nie może w ogóle wszczynać takiego postępowania bez jej stosownego wniosku w tym przedmiocie. Skoro jednak wniosek organów samorządu adwokackiego ma w tym zakresie charakter stanowiący, to powoduje to również i takie konsekwencje, że w odpowiednim zakresie musi i on podlegać kontroli niezawisłych sądów - w tym wypadku kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest prawdą, że rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego mają w tym przedmiocie charakter uznaniowy, niemniej jednak wcale nie oznacza to, iż element uznania wyłącza kontrolę sądową, ale jedynie to, iż ma ona co do sfery uznania szczególny charakter, odnosząc się m.in. do przestrzegania przez decydujące organy podstawowych przepisów proceduralnych, zachowanie granic uznania ustanowionych przez prawo i orzecznictwo sądowe /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81, OSPiKA 1982, z. 1-2/, szczególnie zaś co do możliwości naruszania konstytucyjnych praw jednostki lub podstawowych zasad obowiązującego prawa /może to dotyczyć np. naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa/. Należy zatem w konkluzji stwierdzić, że sądowa kontrola decyzji organów samorządu w tym zakresie będzie nie tylko odpowiadać prawu, lecz także z uwagi na przedmiot spraw będzie mieć szczególnie pożyteczny charakter. W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, orzekł jak w sentencji uchwały.