III AZP 19/93

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Bernarda F. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 1993 r. Nr Prez. (...) w przedmiocie potwierdzenia okoliczności podlegania represji karnej z przyczyn politycznych, narodowościowych, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 18 listopada 1993 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, postanowieniem z dnia 18 czerwca 1993 r. SA/Gd 210/93, do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: Czy odmowa potwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ okoliczności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, następuje w drodze decyzji? podjął następującą uchwałę: Bernard F. zamieszkały w W., zwrócił się w listopadzie 1992 r. do Prezesa Sądu Wojewódzkiego we W. o potwierdzenie okoliczności, że "(...) z przyczyn polityczno-narodowościowych" podlegał represji karnej. We wniosku podał, że zaświadczenie takie będzie miało wpływ na wysokość otrzymanego zaopatrzenia emerytalnego. Z kopii dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że Bernard F. od dnia 13 września 1945 r. był internowany w Obozie Pracy w Milęcinie, z którego zbiegł dnia 23 września 1947 r., natomiast wyrokiem Sądu Okręgowego w T. - Wydział Zamiejscowy we W. z dnia 2 lipca 1948 r. (...) został uznany winnym popełnienia przestępstwa określonego w art. 1 par. 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwa od narodowości w czasie wojny 1939-1945 /Dz.U. nr 41 poz. 237/ i skazany na dziesięć miesięcy aresztu. Prezes Sądu Wojewódzkiego we Włocławku postanowieniem z dnia 23 listopada 1992 r. odmówił wydania zaświadczenia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że jedyną przesłanką odmowy jest okoliczność, że wydanie zaświadczeń przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz innych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75/, zwanej dalej "ustawą kombatancką", może odnosić się tylko do sytuacji, w której obywatel polski za swoją działalność podjętą dla odzyskania wolności i suwerenności przez Rzeczpospolitą Polską, podlegał represjom ze strony okupanta niemieckiego lub władz b. ZSRR. Represja karna, której podlegał wnioskodawca, wiązała się z tzw. odstępstwem od narodowości polskiej, a zatem była działaniem podjętym na żądanie lub w interesie okupanta niemieckiego, które nie może być kwalifikowane jako działalność kombatancka lub jakakolwiek inna, uregulowana przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. W odwołaniu do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku wnioskodawca podniósł m.in., że dwukrotnie, w tym także przed wybuchem II wojny światowej, był represjonowany przez władze polskie z powodu deklarowanej przez niego przynależności do narodu niemieckiego, że jako Niemiec nigdy nie dokonał odstępstwa od narodu polskiego i w związku z tą bezsporną okolicznością, represje, które spotkały go po II wojnie światowej, dotknęły go wyłącznie z powodu jego narodowości. Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 stycznia 1993 r. utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego stanowi rozwinięcie przesłanek zawartych w uzasadnieniu Prezesa Sądu Wojewódzkiego we Włocławku. W końcowym fragmencie uzasadnienie zawiera klauzulę stwierdzającą, że w swej merytorycznej treści dokument ten zawiera materię właściwą dla decyzji administracyjnej oraz pouczenie o prawie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 198 i art. 199 Kpa. Rozpatrywanie skargi Bernarda F. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odroczył i przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały. W uzasadnieniu swego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zasadnicze cechy decyzji administracyjnych i dokumentów stanowiących, zgodnie z art. 217 i art. 219 Kpa, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i na tle tego rozróżnienia rozważał cechy znamienne zaświadczenia jako formy potwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. w zestawieniu z ustawowymi przesłankami decyzji administracyjnej. Podejmując próbę określenia przesłanek uchwały, Sąd Najwyższy uważa za konieczne podkreślić, że jej treść stanowi próbę generalnego wypowiedzenia się co do kwalifikacji prawnej dokumentów wspomnianych w przytoczonych wyżej przepisach ustawy kombatanckiej, a nie tylko wyjaśnienie wątpliwości, które nasunęły się sądowi orzekającemu w tej konkretnej sprawie. Wyjaśnienie tej kwestii nie przesądza, oczywiście, zasadności lub bezzasadności żądania, z którym wystąpił Bernard F., gdyż ocena jego należy do kompetencji Naczelnego Sądu Apelacyjnego. Zaświadczenie - tak, jak określa to art. 217 par. 2 pkt 1 i 2 Kpa - stanowi dokument urzędowy potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, w wypadkach, w których takiego potwierdzenia wymaga przepis prawa, wystawiony na żądanie osoby, która ma swój interes prawny w potwierdzeniu tych faktów albo stanu prawnego. Pomijając w tych rozważaniach kwestię, czy wydawanie zaświadczeń następuje w postępowaniu administracyjnym lub jakimś innym postępowaniu podobnym do postępowania administracyjnego, zasadniczą uwagę należy zwrócić na treść dokumentu i jego skutki prawne dla praw i obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie. Urzędowe potwierdzenie określonego faktu, bez względu na jego znaczenie dla interesów uczestnika postępowania, samo przez się nie zawiera jeszcze elementów rozstrzygnięcia administracyjnego, nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy administracyjnej co do jej istoty w całości lub w części w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa, lecz stanowi tylko urzędowe, tzn. mające walory dokumentu publicznego, potwierdzenie pewnych faktów, przy czym skutki prawne potwierdzonych faktów mogą być przedmiotem oceny innego organu państwowego, samorządowego lub społecznego, i tym samym stanowić jedną z przesłanek rozstrzygnięcia podejmowanego przez te organy. Urzędowe potwierdzenie stanu prawnego tym różni się od zwykłego potwierdzenia faktów, że zawiera już pewne elementy ocenne, wartościujące, skoro przesłanką potwierdzenia stanu prawnego musi być uprzednia konstatacja, że określony stan faktyczny odpowiada dyspozycji wybranej normy prawnej. W tych warunkach potwierdzenie stanu prawnego dokonywane jest w warunkach pewnego luzu decyzyjnego, co zbliża tę formę zaświadczenia do decyzji administracyjnej. Należy jednak zastrzec, że dokumenty potwierdzające stan prawny różnić się mogą znacznie między sobą, gdyż odnoszą się do różnych stanów faktycznych i do różnych sytuacji prawnych. Dla celów systematyki wyodrębnić można zwłaszcza dwie ich kategorie mające znaczenie dla rozpatrywanego zagadnienia prawnego, tj.: a/ urzędowe potwierdzenie uprawnień lub praw podmiotowych i b/ urzędowe potwierdzenie tzw. statusu prawnego. Oczywiście, pomimo różnicy, jaka zachodzi między tymi rodzajami urzędowych potwierdzeń, wspólną ich cechą jest to, że mają one zasadniczy, niekiedy rozstrzygający, wpływ na prawa i obowiązki podmiotu ubiegającego się o takie potwierdzenie, aczkolwiek organ wystawiający dokument potwierdzający poważnie nie jest jednocześnie kompetentny do rozstrzygania o prawach lub uprawnieniach albo o statusie prawnym. Potwierdzenie przez Ministra Sprawiedliwości okoliczności przebywania określonej osoby w więzieniach polskich na podstawie skazania w latach 1945-1966 z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w całości odpowiada warunkom dokumentu, który stwierdza fakt posiadania określonego statusu prawnego, tj. statusu osoby będącej ofiarą okresu powojennego. Konstytucja ta stanowi jednak tylko przesłankę wstępną końcowej konkluzji co do charakteru prawnego tego dokumentu. Rozstrzygająca natomiast jest w tym czasie treść art. 8 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy kombatanckiej. Pierwszy z wymienionych przepisów prawa określa jedynie granice treści dokumentu potwierdzającego /lub zaprzeczającego/ okoliczności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, nie posądzając ani trybu, w jakim powinno to nastąpić, ani kwalifikacji tego dokumentu w kategoriach prawnych form działania administracji. Drugi z wymienionych wyżej przepisów stwierdza natomiast, że przesłanką uzyskania uprawnień określonych w ustawie kombatanckiej jest uzyskanie decyzji potwierdzającej działalność lub fakty, o których mowa w art. 4 tejże ustawy. Odwołanie się w art. 21 ust. 1 ustawy kombatanckiej do pojęcia "decyzji" miało prawdopodobnie na celu zaakcentowanie, że dokument zawierający potwierdzenie lub zaprzeczenie faktów, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, stanowi samoistne rozstrzygnięcie administracyjne odnoszące się do określonej fazy starań o uzyskanie statusu kombatanta, będące zasadniczą przesłanką innej decyzji podejmowanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, która jednak ma już wszelkie cechy decyzji związanej. Wniosek wynikający z dotychczasowych rozważań znajduje potwierdzenie także w treści innych przepisów ustawy kombatanckiej i obserwacji praktyki działania administracji. Decyzja Ministra Sprawiedliwości potwierdzająca /lub zaprzeczająca/ fakty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, nie jest tylko zwykłym odwołaniem się do danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów będących w posiadaniu organów wymiaru sprawiedliwości. Dokument taki - co potwierdza już zresztą sam sposób uzasadnienia postanowień prezesów Sądów Wojewódzkiego i Apelacyjnego - zawiera wszelkie niezbędne cechy rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 107 par. 1 Kpa, skoro: a/ zawiera krytyczną weryfikację zgłoszonego żądania w świetle zasad i przepisów ustawy kombatanckiej, b/ stanowi akt wykładni i zastosowania przepisów tej ustawy do ustalonego stanu faktycznego, c/ zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, d/ rozstrzyga w sposób władczy, jednostronny o określonym statusie prawnym, kształtując w ten sposób pośrednio sferę praw obywatela, e/ jest skierowany do osoby mającej przymiot uczestnika postępowania administracyjnego. Poza zakresem treści zagadnienia prawnego przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia wyłaniają się dwie dalsze kwestie prawne, pozostające jednak w ścisłym związku z rozważaną tu problematyką. Wydaje się oczywiste, że przez wydanie decyzji administracyjnej następuje także potwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, aczkolwiek sądowa lub jakakolwiek inna kontrola prawidłowości tej kategorii decyzji wymaga uprzedniego wypowiedzenia się co do kręgu podmiotów uprawnionych do ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Rozważanie tej problematyki wykracza jednak poza granice zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości, które skłoniły Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawienia pytania prawnego. Druga kwestia wiąże się ze sprawą kompetencji Ministra Sprawiedliwości do upoważnienia kierowników jednostek organizacyjnych resortu sprawiedliwości, by wydawali oni we własnym imieniu decyzje administracyjne, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy kombatanckiej, odpowiednio do swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Okoliczność, że jednostki te stanowią określoną część struktury organizacyjnej resortu, usytuowaną według schematu "organ I i wyższego stopnia" rozstrzyga pośrednio - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - także o trybie postępowania odwoławczego. Sąd Najwyższy nie jest upoważniony do poszukiwania normy kompetencyjnej upoważniającej prezesów właściwych sądów do orzekania w granicach określonych przepisami ustawy kombatanckiej, gdyż decyzja w tym przedmiocie należy do Ministra Sprawiedliwości, a ponadto ten fragment rozważanej tu problematyki także wykracza poza istotną treść zagadnienia prawnego. Bez względu jednak na to, jak zostanie rozstrzygnięta przez Ministra Sprawiedliwości struktura i właściwość tych organów, a także biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, na tle której wyłoniło się zagadnienie prawne, Sąd Najwyższy uznał za konieczne podkreślić w sentencji uchwały, że decyzyjna forma rozstrzygnięć jest właściwa także w wypadku, gdy decyzje takie podejmują organy podległe Ministrowi Sprawiedliwości. Uchwała ta rozstrzyga jedynie o trybie postępowania, tzn. o uprawnieniach procesowych osób ubiegających się o potwierdzenie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla uzyskania statusu kombatanta lub osoby represjonowanej; nie wypowiada się ani co do zasadności żądania zgłoszonego w tej sprawie, ani nie przesądza automatycznie kwalifikacji prawnej innych dokumentów wymienionych w art. 8 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy kombatanckiej. Kierując się tymi przesłankami uchwalono jak w sentencji uchwały.