III AZP 22/92

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Skoniecznego, w sprawie ze skargi Henryki K. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) z dnia 20 lutego 1992 r. nr (...) w przedmiocie opróżnienia części lokalu mieszkalnego, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 czerwca 1992 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: Czy możliwość otrzymania przez osobę samotną przydziału lokalu o powierzchni odpowiadającej dwóm normom zaludnienia, o których mowa w par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203 ze zm./, stwarza podstawę do uwzględnienia podwójnej normy zaludnienia w wymiarze 20 m2 przy obliczaniu po dniu 1 stycznia 1988 r., zajmowanego przez samotnego najemcę, nadwyżki powierzchni mieszkalnej w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ w związku z par. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230 ze zm./ także wówczas, gdy przydział lokalu nastąpił przed dniem wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego, tj. przed dniem 1 stycznia 1988 r.? podjął następującą uchwałę: I. Przedstawiając Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne opisane w sentencji niniejszej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia 24 czerwca 1992 r. I SA 468/92 zwrócił m.in. uwagę, że obowiązujący od dnia 1 stycznia 1988 r. przepis par. 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152./ stanowi, iż powierzchnia mieszkalna lokalu przydzielonego osobie samotnej nie może być mniejsza niż 10 m2 /ust. 4/ z tym zastrzeżeniem, że norma powierzchni mieszkalnej przysługującej jednej osobie wynosi 7-10 m2. Stosowanie tego przepisu nie nasuwało w praktyce poważniejszych trudności. Pojawiły się one dopiero z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz. U. nr 36 poz. 203 ze zm./. Zachowując dotychczasową wielkość powierzchni mieszkalnej dla jednej osoby prawodawca postanowił, że osoba samotna może otrzymać przydział lokalu o powierzchni odpowiadającej dwóm normom zaludnienia /par. 10 ust. 5/. Nie uregulowano jednak kwestii wpływu wprowadzonych zmian na decyzje o przydziale osobie samotnej lokalu mieszkalnego wydane przed wejściem w życie rozporządzenia, ani sytuacji, gdy na skutek różnego rodzaju zdarzeń mieszkanie przydzielone przed tą datą kilkuosobowej rodzinie zajmuje obecnie tylko jeden z jej członków. Brak unormowań w tej kwestii stał się - stwierdza w uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny - przyczyną rozbieżności zarówno w praktyce administracyjnej, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na to, że w orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie, iż par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. nie ustanawia norm zaludnienia o powszechnym zasięgu, lecz stanowić może podstawę decyzji o przydziale lokalu odpowiadającego dwóm takim normom, podjętej w granicach swobodnej oceny właściwego organu administracji. W odniesieniu natomiast do najemców, którzy uzyskali decyzje o przydziale przed dniem 1 stycznia 1988 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska: według pierwszego z nich osoby samotne mają prawo do powierzchni mieszkalnej ustalonej na podstawie przepisów obowiązujących do tej daty, drugie natomiast uznaje prawo osób samotnych do powierzchni mieszkalnej odpowiadającej zwiększonym normom zaludnienia, bez względu na datę podjęcia decyzji o przydziale. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wyodrębnienie z jego treści dwóch dodatkowych zagadnień cząstkowych: 1/ czy par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. ustanowił z dniem 1 stycznia 1988 r. nową formę powierzchni mieszkalnej dla osoby samotnej, która może lub powinna być uwzględniona z decyzji o przydziale podjętej po tej dacie, pomimo niezmienionych podstawowych norm zaludnienia przypadających na jedną osobę? 2/ czy wynikające z tego przepisu prawo osoby samotnej do zwiększonej powierzchni mieszkalnej może być uwzględnione w nowej polityce orzeczniczej organów do spraw lokalowych kształtowanej po dniu 1 stycznia 1988 r., czy też ma walor powszechny, potwierdzający prawo wszystkich najemców samotnych, bez względu na datę podjęcia decyzji o przydziale oraz bez względu na zespół czynników, które wpłynęły na zajmowanie lokalu mieszkalnego mającego większą - od podstawowej - powierzchnię mieszkalną? W odniesieniu do pierwszego z wymienionych tu zagadnień prawnych Sąd Najwyższy uważa, że ust. 5 par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do pozostałych przepisów tego rozporządzenia ustanawiających powszechne, podstawowe normy powierzchni mieszkalnej przypadającej na jedną osobę. Za wnioskiem takim przemawia nie tylko usytuowanie tego przepisu w treści par. 10 rozporządzenia, lecz całokształt reformy prawa lokalowego zapoczątkowanej przepisami ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/. Wyrazem nowych tendencji zarówno w polityce stanowienia prawa, jak i - jak należy przypuszczać - także w oczekiwanej, postulowanej praktyce orzeczniczej organów administracji do spraw lokalowych, może być chociażby art. 39 ust. 1 jednolitego tekstu Prawa lokalowego /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, zgodnie z którym samodzielny lokal mieszkalny, odpowiadający normatywom projektowania mieszkań, nie może być przydzielony więcej niż jednemu najemcy, chyba że przydział taki nastąpi na zgodny wniosek osób zainteresowanych. Także i ten przepis miał rangę normy potwierdzającej prawa najemców samotnych do zwiększonej - w granicach dwóch norm zaludnienia - powierzchni mieszkalnej, przez wykluczenie możliwości tzw. dokwaterowania drugiego najemcy do części lokalu mieszkalnego stanowiącego nadwyżkę w stosunku do normy podstawowej 7-10 m2 na jedną osobę. Nie do przyjęcia jest - zdaniem Sądu Najwyższego - pogląd, że prawo do dwóch norm zaludnienia dla osoby samotnej powinno być traktowane tylko jako przywilej pewnych kategorii najemców, którzy ubiegali się o decyzję o przydziale lokalu po dniu 1 stycznia 1988 r., o którego przyznaniu decydują organy administracji w granicach swobodnego uznania, a nie jako prawo powszechne, będące wyrazem nowej polityki mieszkaniowej organów administracji, adresowane do wszystkich najemców, którzy uzyskali prawo do lokalu lub budynku w szczególnym trybie. Takiego zróżnicowania obywateli nie da się usprawiedliwić samą tylko datą podjęcia decyzji o przydziale lokalu, jeżeli w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. znajdowali się oni w takiej samej lub podobnej sytuacji życiowej. Nie do przyjęcia byłoby także przypuszczenie, że o przyznaniu osobie samotnej uprawnienia do powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia mogły decydować swobodnie organy administracji do spraw lokalowych. Po pierwsze dlatego, że prawo do określonych norm zaludnienia, tak długo, jak długo utrzymywany będzie szczególny tryb najmu lokali, stanowi prawo o podstawowym znaczeniu dla obywateli, które nie może być przedmiotem swobodnego uznania administracyjnego. Jest ono wyrazem określonego etapu rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa, stanowi zatem dobro powszechne dostępne ogółowi najemców, bez względu na cezurę czasową decyzji o przydziale lokalu. Po drugie, konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa ma w zakresie wykładni przepisów o normach zaludnienia pierwszeństwo przed przepisami prawa intertemporalnego, ustanawiającymi nowe normy powierzchni mieszkalnej. Wnioski wynikające z dotychczasowych rozważań stanowią pośrednio odpowiedź także na zagadnienia cząstkowe, o których mowa w pkt 2 niniejszego uzasadnienia. W latach, w których dokonywane były omawiane zmiany w przepisach prawa lokalowego, organy państwa przypisywały sobie prawo kształtowania jednolitej, powszechnej polityki gospodarowania zasobami mieszkaniowymi. Wyrazem tej jednolitości musiały być jednakowe normy zaludnienia dla najemców samotnych, bez względu na to, czy ubiegali się oni o decyzję o przydziale po dniu 1 stycznia 1988 r., czy też - jak miało to miejsce w rozpatrywanym wypadku - na skutek wydarzeń losowych stali się samotnymi najemcami lokalu mieszkalnego, który swego czasu był przedmiotem decyzji o przydziale wydanej na rzecz wieloosobowej rodziny. Kierując się tymi przesłankami ustalono jak w sentencji uchwały.