III AZP 22/93

Sąd Najwyższy, z udziałem zastępcy Prokuratora Generalnego S. Śnieżki oraz Prokuratora W. Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Zarządu Miasta i Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 24 kwietnia 1992 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy R., po rozpoznaniu w dniu 10 marca 1994 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 30 września 1993 r. III AZP 6/93: Czy w świetle art. 39 ust. 1, art. 38 i art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ dopuszczalne jest w uchwale rady gminy określającej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych postanowienie o udzielaniu bonifikat od ustalonej zgodnie z tymi przepisami ceny sprzedaży lokali? podjął następującą uchwałę: W dniu 1 kwietnia 1992 r. Rada Miasta i gminy R. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie sprzedaży mieszkań komunalnych. W par. 4 pkt 6 uchwała ta stanowi, że nabywcom wpłacającym jednorazowo całość ceny udziela się bonifikaty w wysokości 40 proc., gdy następuje równoczesny wykup wszystkich lokali w budynku oraz 30 proc. w pozostałych przypadkach. W pkt 7 tego paragrafu wyłącza się bonifikatę przy wykupie lokali w domach jedno- i dwumieszkaniowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 1992 r. na (...) Wojewoda (...) stwierdził nieważność mawianej uchwały w par. 4 pkt 6 i 7. Wyrokiem z dnia 10 lipca 1992 r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił zaskarżone skargą Zarządu Miasta i Gminy R. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ normuje kwestię ustalania ceny sprzedaży nieruchomości, a art. 24 ust. 2 i art. 40 ust. 4 pkt 1 tej ustawy przewidują jedyne odstępstwa od ustanowionego w art. 39 ust. 1 sposobu ustalania ceny lokali. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała Rady Ministra i Gminy R. Nie wprowadza dalszych odstępstw, a jedynie postanawia o udzieleniu bonifikaty, do czego nie ma przeszkód w przepisach ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej zasady samorządności gmin, wskazującej na potrzebę wykładni sprzyjającej ugruntowaniu ich samodzielności. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając mu rażące naruszenie art. 21 ust. 7 i 9, art. 38 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Sprawiedliwości wywodził w rewizji nadzwyczajnej, że z powołanych wyżej przepisów nie wynika upoważnienie rady gminy do uznaniowego obniżania ceny sprzedaży lokali poprzez udzielania bonifikat. Sąd Najwyższy, rozpatrując rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości, postanowieniem z dnia 26 marca 1993 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy w świetle art. 39 ust. 1, art. 38 i art. 21 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczalne jest zamieszczenie w uchwale rady miasta i gminy określającej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych postanowienia dającego podstawę do obniżenia ceny lokali /udzielania bonifikat/ ustalonej zgodnie z tymi przepisami?" W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy podniósł m. in., że problem ten był już przedmiotem jego wypowiedzi. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 1993 r. /III ARN 94/92/ Sąd Najwyższy oddalił bowiem rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1992 r. w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 15 lutego 1992 r. na której to uchwale wzorowała się zresztą Rada Miasta i Gminy R. Sąd Najwyższy wyraził wówczas pogląd, że chybiony jest zarzut, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstaw do stosowania bonifikat przy sprzedaży lokali. Sąd Najwyższy podkreślił, że ustawa i przepisy wykonawcze stanowią wprawdzie, iż cena sprzedaży powinna być określona na podstawie wyceny biegłego, jednakże uchwała rady gminy przewidująca bonifikaty przy sprzedaży od tej zasady nie odstępuje. Zapłata ceny ma bowiem być ratalna. Jeżeli przy spełnieniu tego świadczenia nabywca rezygnuje z rat na rzecz jednorazowego świadczenia całości ceny, to stosowanie bonifikaty jest w pełni zasadnym następstwem braku inflacyjnego ryzyka, co jest korzystne dla obu stron. Zdaniem Sądu Najwyższego, czy, innym jest określenie ceny, a czym innym sposobu jej zapłaty. Jeżeli więc sprzedaż następuje za gotówkę, nie na raty, to fakt ten może znaleźć konsekwencje w modyfikacji ceny ustalonej na podstawie opinii biegłego. Sąd Najwyższy uznał, że przepisy nie przewidują tożsamości ceny określonej i ceny ustalonej między stronami. Skład Sądu Najwyższego przedstawiający zagadnienie prawne uznał te poglądy za budzące poważne wątpliwości i zastrzeżenia. Postanowieniem z dnia 30 września 1993 r. /III AZP 6/93/ skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne pełnemu składowi Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu tego postanowienia podkreślono kontrowersyjność problemu prawnego i różnice w wykładni, do jakich może dojść przy zastosowaniu różnych jej metod: logiczno-językowej czy funkcjonalno-systemowej. Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zważył, co następuje: Rozpoznawane zagadnienie prawne jest bardzo złożone. Oprócz wskazanych wyżej wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie należy stwierdzić, że także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tym zakresie jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 1992 r. /I SA 602/92/ wyraził pogląd o niedopuszczalności udzielania bonifikat przy sprzedaży mieszkań komunalnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lokale w domach stanowiących własność gminy są sprzedawane wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z domu, a sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej za cenę równą wartości tego lokalu ustalonej w sposób określony w ust. 7 art. 38 cyt. ustawy. Rada gminy w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy może określić kryteria przeznaczenia sprzedaży lokali w tych domach /ust. 9 art. 38 cyt. ustawy/. Według art. 39 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, cenę lokalu ustala się w wysokości nie niższej od jego wartości, określonej stosowanie do art. 38, przy czym cenę lokali sprzedawanych w drodze przetargu stanowi cena osiągnięta w tym przetargu. Zarówno więc przy sprzedaży przetargowej, jak i bezprzetargowej cenę lokalu ustala się według reguł art. 38 cyt. ustawy /w przypadku sprzedaży przetargowej jest to jedynie tzw. cena wywoławcza - w wyniku przetargu może dojść do sprzedaży lokalu za cenę wyższą niż wywoławcza/. Przepisy te wyraźnie rozróżniają określenie ceny od określenia kryteriów przeznaczenia lokali do sprzedaży. Zgodnie z art. 38 ustawy, biegli powołani i wpisani przez wojewodę na listę wojewódzką lub inne osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości określają wartość lokali przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie, dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego, ich położenia i stopnia wyposażenia w urządzenia komunalne, energetyczne i gazowe, a także stanu zagospodarowania. Możliwość obniżenia ceny sprzedaży lokali przewidują jedynie: art. 24 ust. 2 - w sytuacji, gdy sprzedaż w drodze pierwszego przetargu nie doszła do skutku, oraz art. 40 ust. 4 pkt 1 - przy sprzedaży obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Brzmienie art. 39 ust. 1 ustawy wyraźnie zakazuje sprzedaży lokalu za cenę niższą niż ustalona zgodnie z art. 38 /cenę lokalu ustala się w wysokości "nie niższej"/. To samo dotyczy sprzedaży bezprzetargowej i wynika z art. 21 ust. 7 cyt ustawy /"za cenę równą"/. Zakaz ustawowy bowiem może polegać na nakazie sprecyzowanym w sposób wyraźny, nie dający możliwości odstępstw. Nie ma różnicy w skutkach między metodą regulacji polegającą na zakazie obniżenia ceny od nakazu sprzedaży za cenę ściśle określoną /równą/ lub nie niższą od wskazanej. Nie można więc zgodzić się z poglądem, że ustawa nie zakazuje obniżenia ceny sprzedaży mieszkań. Oprócz wskazanych dotychczas przepisów art. 21 ust. 7 i art. 39 ust. 1 omawianej ustawy, identyczna regulację zawiera także jej art. 23 ust. 4. Stanowi on, że byli właściciele nieruchomości przyjętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercy mają pierwszeństwo w ich nabyciu, jeżeli zaoferują cenę równą wartości tej nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 38. Inaczej mówiąc, jeżeli zaoferują cenę niższą od wartości nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 38 cyt. ustawy, to nie będą mogli realizować pierwszeństwa w ich nabyciu. Bardzo istotne znaczenie ma stwierdzenie, o jaką cenę chodzi w analizowanych przepisach. Przede wszystkim należy podnieść, że jest to cena sprzedaży. Sprzedaż następuje w drodze umowy /art. 19 ust. 1/ i w tej umowie ustalana jest cena /art. 42 ust. 1/. Jest to więc cena określona przez strony w cywilnoprawnej umowie konsensualnej jaka jest umowa sprzedaży. Ustalenie ceny w tym znaczeniu nie odnosi się więc do sposobu jej wyliczenia dokonywanego przez biegłego, ale dotyczy ceny wskazanej przez strony w umowie. Jest to przede wszystkim cena odpowiadająca wartości nieruchomości. Zwrot o sprzedaży za cenę odpowiadającą wartości nieruchomości zawierają wszystkie analizowane przepisy. Oszacowanie przez biegłego jest tylko sposobem wyliczenia tej wartości i ceny. Przesłanki tego szacunku, zawarte w art. 38 ust. 2 cyt. ustawy, wskazują, że chodzi o rzeczywistą wartość rynkowa nieruchomości. Nie jest to więc wartość księgowa lub inna wartość o charakterze formalnym. Takie okoliczności, jak konieczność administrowania nieruchomością, przeprowadzania remontów czy dokonywania innych nakładów są uwzględniane przy obliczaniu wartości nieruchomości. Jeżeli więc twierdzi się, że cenę sprzedaży można określić poniżej tej wysokości, to konsekwencją tego byłoby przyjęcie możliwości sprzedaży poniżej rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości. Argumenty zmierzające do wykazania, że bonifikata nie jest obniżeniem ceny, a jedynie sposobem jej uiszczenia, są bardzo wątpliwe. Jak by nie nazwać bowiem tej instytucji /bonifikata, ustępstwo, opust, rabat itp./, to zawsze sprowadza się to do określenia w umowie ceny niższej niż wyznaczona ustawą. Stosowanie "bonifikat" czy "rabatów". Sformułowania te językowo zawsze oznaczają obniżenie ceny. Bonifikata jest to bowiem zniżka, rabat od ustalonej ceny towaru /Słownik języka polskiego PAN, Warszawa 1958, t. 1, str. 611/; zniżka od ustalonej ceny towaru, zwłaszcza jako forma odszkodowania za poniesione straty - opust, rabat /Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1978, t. 1, str. 189/; ustępstwo od ustalonej ceny towaru na rzecz nabywcy /Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1968, str. 54/. Norm prawnych pozwalających na obniżenie ceny sprzedaży nie zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/. Przewiduje ono wprawdzie w par. 11 ust. 2 możliwość rozłożenia ceny sprzedaży na raty, ale jako wyjątek od ust. 1, wprowadzającego zasadę zapłaty w dniu zawarcia umowy. Podkreślić także trzeba, że rozłożone zapłaty ceny na raty nie wiąże się z żadnym ryzykiem inflacyjnym, gdyż zgodnie z ust. 3 tego paragrafu umowa stron powinna określać odpowiednie oprocentowanie należności. Tym samym obniżenie ceny sprzedaży nie może być uznane za określenie sposobu uiszczenia należności, zwłaszcza w zakresie wyeliminowania ryzyka inflacyjnego. Nawet w warunkach inflacji istnieją metody formalnego zabezpieczenia interesów sprzedawcy przy sprzedaży na raty. Poza wskazanym, odpowiednim ustaleniem odsetek możliwe jest przecież zastosowanie umownej klauzuli waloryzacyjnej lub późniejsza waloryzacja świadczenia. Rozważania dotyczące sposobu zapłaty są więc poza zakresem rozpoznawanego problemu. Oczywiste jest, że w wykonaniu umowy sprzedawca nie zawsze otrzymuje umówioną cenę, a w skrajnych przypadkach może nie otrzymać żadnej zapłaty. W omawianym zagadnieniu jednak chodzi o to, jaką cenę mają strony wskazać jako ekwiwalent przeniesienia własności lokalu, a nie, jaką sumę pieniędzy i w jaki sposób otrzyma sprzedawca. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, aby w interesie gminy było sprzedawanie mieszkań poniżej ich rynkowej wartości tylko dlatego, że otrzymują jednorazową zapłatę. Jak wyżej wykazano, kwestie związane z administrowaniem i nakładami na mieszkania powinny być uwzględniane przy ustalaniu wysokości rzeczywistej wartości mieszkań. Aprobowanie praktyki sprzedaży mieszkań poniżej ceny rynkowej, tylko dla szybkiego wyzbycie się mienia komunalnego, nie jest realizacją rzeczywistego interesu gminy, a służy wyłącznie doraźnym celom /w praktyce wyzbyciu się administrowania lokalami i nieruchomościami/. Podkreślenia wymaga również, że omawiane rozporządzenie uchyliło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntu i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/. To uchylone rozporządzenie przewidywało m.in. w par. 16 obniżenie o 20 proc. ceny sprzedaży lokalu przy pokryciu należności w drodze jednorazowej wpłaty. Skoro obecnie obowiązujące rozporządzenie wyeliminowało taką możliwość, to wykładnia historyczna przemawia za przyjęciem poglądu, według którego obniżenie ceny sprzedaży przy jednorazowej wpłacie jest niedozwolone. Nie można też zaaprobować powoływania się na zasadę samorządności gmin jako motywującą możliwość swobodnego dysponowania mieniem komunalnym. Samodzielność gminy nie oznacza bowiem należności od ustaw i tylko w ramach ustaw może być realizowana. Ograniczenie gminy w zakresie możliwości kształtowania ceny sprzedaży mieszkań poniżej ich rynkowej wartości nie jest ograniczaniem podmiotowości gminy czy ograniczaniem jej samorządności. Jest to rodzaj dopuszczalnego i zwykle stosowanego przez ustawodawcę ograniczenia właściciela w wykonywaniu przez niego prawa własności. Ponieważ analizowane przepisy odnoszą się wprost także do sprzedaży nieruchomości państwowych, to jest to także ograniczenie Państwa jako właściciela i jego organów. Zwrócić należy uwagę, że przyjęcie poglądu, iż gmina może obniżać ceny sprzedaży mieszkań, prowadzić mogłoby bądź do poglądu o możliwości obniżania także cen sprzedaży mieszkań państwowych, bądź do niezrozumiałego i nie wynikającego z przepisów zróżnicowania stanu prawnego mieszkań komunalnych i państwowych. Ograniczenie właściciela w wykonywaniu przez niego prawa własności jest dopuszczalne i wynika wprost z art. 140 Kc. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w całości stanowi swoiste ograniczenie prawa własności, aż do jej odebrania włącznie. Motywy, którymi kierował się ustawodawca ograniczając gminy w swobodzie przy sprzedaży mieszkań komunalnych, nie są w ustawie łatwe do odczytania. Doświadczenie życiowe wskazuje jednak, że chodziło o eliminację możliwości wyzbywania się mienia publicznego bez uzasadnionej potrzeby, poniżej jego wartości. Jeżeli więc obowiązuje gospodarka rynkowa, to towar /także gminny/, jakim jest mieszkanie, powinien być sprzedawany po cenie rynkowej. Wydaje się, że ustawodawcy chodziło także o eliminację przypadków lekkomyślności czy nawet korupcji przy wyzbywaniu się mienia komunalnego. Nie ma w tym zakresie sprzeczności z zasadami właściwego gospodarowania mieniem publicznym, a także z pozycją właściciela w funkcjonującej gospodarce rynkowej. Wobec tego nie można podzielić poglądu, jakoby zakaz sprzedaży mieszkań komunalnych poniżej ich rynkowej wartości ograniczał uprawnienia właścicielskie gmin w sposób sprzeczny z art. 140 Kc. Rozważania te pozwalają na wniosek, że jednoznaczna interpretacja logiczno-językowa analizowanych przepisów, prowadząca do przyjęcia zakazu ustanowienia możliwości obniżania cen sprzedaży mieszkań komunalnych poniżej ich wartości ustalonej w opinii biegłych, nie może być skutecznie zakwestionowana w drodze innych metod wykładni, co skutkuje udzielenie odpowiedzi jak w sentencji uchwały.