III AZP 25/93

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: Czy do wydania na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 prawa lokalowego, zezwolenia na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, wymagane jest spełnienie warunków, określonych w art. 36 ust. 1 prawa lokalowego w związku z par. 1 ust. 2 pkt 1 i par. 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./? podjął uchwałę: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiając wniosek o wyjaśnienie rozbieżności występujących przy stosowaniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ w uzasadnieniu powyższego wniosku zwrócił uwagę na następujące okoliczności: Zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego może otrzymać osoba, dla której przydział lokalu jest uzasadniony ze względu na warunki zamieszkiwania i sytuację materialną lub na inne okoliczności określone w przepisach wykonawczych albo w odrębnych przepisach. Gdy chodzi o warunki zamieszkiwania, o których mowa w tym przepisie, to określono je w par. 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./ stanowiąc, że spełniają je osoby mieszkające w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej /tzw. kryterium warunków mieszkaniowych/. Na tle przytoczonych wyżej przepisów zarysowały się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa odmienne stanowiska. Jedne składy orzekające uważają, że do zamiany mieszkania w trybie art. 58 ust. 2 Prawa lokalowego ma zastosowanie art. 36 ust. 1 tego prawa, co oznacza, że jest ona dopuszczalna jedynie wówczas, gdy powierzchnia mieszkalna w lokalu dotychczas zajmowanym przez najemcę wynosi poniżej 5 m2 na osobę. Natomiast inne składy twierdzą, że przy tego rodzaju zamianie nie bierze się pod uwagę kryterium warunków mieszkaniowych. Analiza wydanych w tym przedmiocie orzeczeń prowadzi do wniosku, że u podstaw istniejących rozbieżności leży niejednolita wykładnia art. 60 ust. 1 Prawa lokalowego statuującego, że zezwolenie organu gminy na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowi decyzję o przydziale. Odwołanie się do "decyzji o przydziale" sprawia, że powstają rozbieżności co do tego, czy przy stosowaniu przytoczonego wyżej przepisu ma zastosowanie art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego i w jakim zakresie. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 27 marca 1992 r. (...), stwierdzono nieważność decyzji zezwalającej na zamianę lokalu mieszkalnego i przydział innego lokalu z tego powodu, że powierzchnia mieszkalna na osobę w lokalu dotychczas zajmowanym przekraczała 5 m2. Stanowisko to podzielił Sąd Najwyższy, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 31/93, oddalił rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich złożoną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu Najwyższego do "wydania - na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 Prawa lokalowego - zezwolenia terenowego organu administracji państwowej na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, wymagane jest spełnienie warunków określonych w art. 36 ust. 1 prawa lokalowego w związku z par. 1 ust. 1 pkt 2 i par. 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważał jednak pogląd, wedle którego warunki zamieszkiwania /tzw. kryterium mieszkaniowe/ nie stanowią przesłanki, od spełnienia której zależy dopuszczalność zamiany mieszkania w trybie art. 58 ust. 2 prawa lokalowego. Jako przykłady orzeczeń, w których zaprezentowano powyższe stanowisko można przytoczyć wyroki: z dnia 15 marca 1984 r. SA/Wr 72/84 /ONSA 1984 Nr 1 poz. 28/ oraz z dnia 22 stycznia 1992 r., I SA 1076/91 /ONSA 1993 Nr 1 poz. 15/. W drugim z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że "wprawdzie zamiana lokalu mieszkalnego z urzędu następuje w drodze przydziału lokalu, jednakże nie są stosowane kryteria dotyczące sytuacji materialnej i warunków zamieszkiwania, o których mowa w par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. /Dz.U. nr 27 poz. 187 ze zm./; warunki takiego przydziału reguluje wyłącznie par. 2 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia". Prezes NSA w uzasadnieniu swego wniosku przychyla się do tego właśnie stanowiska, stwierdzając, iż w świetle powołanych wyżej przepisów, a także z uwagi na cel, dla którego stworzono instytucję zamiany lokali mieszkalnych, nie znajduje ani potwierdzenia ani uzasadnienia pogląd ograniczający możliwość ich zamiany "z urzędu" wyłącznie do osób zajmujących mieszkania, w których na jedną osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Zdaniem wnioskodawcy, założeniem, dla którego w prawie lokalowym wprowadzono instytucję zamiany lokali mieszkalnych, było stworzenie podstaw do poprawy warunków mieszkalnych najemców. Poprawa ta, gdy chodzi o powierzchnię nowego mieszkania, może polegać na: uzyskaniu lokalu równorzędnego, ale położonego w innej dzielnicy, inaczej usytuowanego itp., uzyskaniu lokalu o powierzchni większej od dotychczas zajmowanego, uzyskaniu lokalu o powierzchni mniejszej od zajmowanego dotychczas. Ta ostatnia sytuacja ma szczególne znaczenie w okresach wzrostu wysokości czynszu i ubożenia społeczeństwa. W tej sytuacji ograniczenia możliwości wystąpienia z wnioskiem o zamianę "z urzędu" wyłącznie do osób wymienionych w par. 1 ust. 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia godzi w cel omawianej instytucji. Pozbawia bowiem dużą grupę osób, najczęściej ludzi starych i niezbyt dobrze sytuowanych, możliwości uzyskania niniejszego i przez to mniej kosztownego mieszkania. Należy również zauważyć, że stanowisko to jest niezgodne z treścią par. 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jego zwolennicy ograniczają swe rozważania wyłącznie do zdania pierwszego, pozostawiając poza rozważaniami zdanie drugie, w którym unormowano sytuację, gdy u osoby przekazującej lokal występuje nadwyżka co najmniej dwóch pokoi. Sytuacja taka, co niewątpliwe, nie może wystąpić w mieszkaniu, w którym, na osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Odmienny pogląd czyni to unormowanie bezprzedmiotowe. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Po pierwsze należy stwierdzić, iż zasady zamiany lokali mieszkalnych w świetle cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. mogą uwzględnić także i "inne okoliczności" niż wymienione w art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego, uzasadniające przydział lokalu "ze względu na warunki zamieszkania i sytuację materialną". Ustawodawca nie traktuje zatem tych warunków jako bezwzględnie wiążących. Podstawy do takiej wykładni można by dopatrywać się nie tylko w przepisach obowiązującego prawa, ale także w powołanym wyżej orzecznictwie sądowym, w którym oceniono charakter prawny drugiego warunku stosowania art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego przy wydaniu decyzji o przydziale, a mianowicie kryterium "trudnej sytuacji materialnej" osób samotnych i rodzin, których dochód miesięczny nie przekraczał połowy średniego miesięcznego wynagrodzenia za pracę albo w przeliczeniu na jedną osobę 30 proc. średniego miesięcznego wynagrodzenia w roku kalendarzowym, poprzedzającym zakwalifikowanie tych osób do przydziału lokalu. Kryterium tego prawodawca nie traktował w rozporządzeniu wykonawczym rygorystycznie, stanowiąc, że lokale mieszkalne mogą być przydzielone w różnych sytuacjach faktycznych przewidzianych prawem, bez względu na wysokość dochodu, np. osobom z mieszkań zakładowych, z budynków przeznaczonych do rozbiórki, pozbawionym mieszkań na skutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru itp. Powstaje zatem pytanie, czy także kryterium "warunków zamieszkania" z art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego nie należałoby traktować jako nie mającego charakteru bezwzględnie obowiązującego. Uznać bowiem wypada, że 5 m2 powierzchni mieszkalnej przysługującej jednej osobie jest normą minimalną i graniczną nadmiernego zagęszczenia lokalu, które ze społecznego i humanitarnego punktu widzenia nie może być aprobowane. Stosując tego rodzaju wykładnię można również uwzględnić okoliczność, iż nowelą z dnia 16 lipca 1987 r. ustawodawca dokonał poważnych zmian w przepisach prawa lokalowego, dotyczących zamiany lokali mieszkalnych. Poszerzył między innymi krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania tą drogą lokalu poprzez zmianę treści ust. 3 art. 52 /obecnie ust. 3 art. 58 Prawa lokalowego/ oraz dodanie ust. 4-7. Odstąpił również - w znacznym zakresie - od uwzględnienia przy zamianie lokali warunku w postaci kryterium dochodowego, co znalazło swój wyraz w treści par. 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. Po drugie, podobny wniosek wynika również z analizy innych przepisów tego rozporządzenia. Zostało ono wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 54 ust. 2 Prawa lokalowego, a więc w całości nie można odnosić go do zamiany lokali "z urzędu" /art. 58 ust. 2 Prawa lokalowego/. Zasady zamiany lokali reguluje ustawa - Prawo lokalowe /art. 58-60/ oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 60 ust. 5 Prawa lokalowego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/ - par. 20-26. Te przepisy nic nie wspominają o ograniczeniu możliwości zamiany lokali z urzędu tylko do sytuacji, gdy osoba ubiega się o zamianę mieszkania w lokalu, w którym przypada na jedną osobę mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Warunek taki wprowadza par. 1 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. Wprawdzie zgodnie z art. 60 ust. 1 Prawa lokalowego zezwolenie na zamianę lokalu następuje w formie decyzji o przydziale, jednakże należy uznać, iż nie jest ono uzależnione od omawianego warunku. Jak wyżej wspomniano, to rozporządzenie Rady Ministrów nie zostało wydane w oparciu o delegację z art. 60 ust. 5 Prawa lokalowego. Oznacza to, że można przyjąć jego stosowanie do zamiany lokali tylko w części, w której wyraźnie się do niej odnosi. Poprzednio Sąd Najwyższy uznał, w uchwale z dnia 29 marca 1988 r., III AZP 3/88 /OSNCP 1989 z. 7-8 poz. 124/ i w wyroku z dnia 14 lipca 1983 r., III ARN 11/83 /OSNCP 1984 z. 2-3 poz. 36/, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych /t.j. Dz.U. 1985 nr 40 poz. 196/ - poprzednik omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. - w ogóle nie ma zastosowania do zamiany lokali. Wobec poszerzenia zakresu delegacji ustawowej z art. 60 ust. 5 Prawa lokalowego, pogląd ten nie może być podtrzymany. Jednakże należy uznać, że rozporządzenie z dnia 18 lipca 1988 r. ma zastosowanie do zamiany mieszkań tylko w zakresie, w którym wyraźnie tak stanowi. Dotyczy to jedynie jego par. 2 ust. 1 pkt 4 wprowadzającego zasadę, iż najemca lokalu posiadający nadwyżkę powierzchni mieszkalnej w postaci co najmniej dwóch pokoi, może uzyskać w drodze zamiany lokal o powierzchni większej niż przewidują normy zaludnienia, lecz najwyżej w postaci jednego pokoju. Sytuacja opisana w tym przepisie, podobnie jak hipoteza art. 60 ust. 2 Prawa lokalowego, jest nie do pogodzenia z poglądem, według którego do zamiany lokali "z urzędu" miałby mieć zastosowanie warunek nadmiernego zagęszczenia lokalu z par. 1 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r. Należy więc uznać, że warunki przydziału lokalu w ramach zamiany "z urzędu" według tego rozporządzenia zawiera wyłącznie jego par. 2 ust. 1 pkt 4 /tak wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1992 r., I SA 107/91 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 16/. Warunki przydziału lokali w wyniku zamiany "z urzędu" zawiera także par. 20 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r. oraz stosowany zgodnie z par. 20 ust. 3 tego rozporządzenia art. 59 ust. 2 Prawa lokalowego. Ich analiza w sposób dość oczywisty pozwala na stwierdzenie, że celem zamiany lokali "z urzędu" jest nie tylko poprawienie sytuacji mieszkaniowej najemców posiadających mniej niż 5 m2 na osobę czy likwidacja nadwyżki w powierzchni mieszkaniowej /art. 60 ust. 2 prawa lokalowego i par. 2 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r./, lecz także zamiana ta służy: - uzyskaniu mieszkań dostosowanych do potrzeb inwalidów wojennych, ociemniałych i innych osób niepełnosprawnych, - zamianie mieszkań z ważnych względów zdrowotnych i rodzinnych, - uzyskaniu mieszkania w pobliżu miejsca pracy itd. Nie do pogodzenia z tymi celami zamiany lokali "z urzędu" byłoby przyjęcie, że dotyczy jej warunek z par. 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r. W tej sytuacji Sąd Najwyższy, biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, postanowił podjąć uchwałę o treści jak w sentencji.