III AZP 9/83

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Prokuratora Generalnego Czy dopuszczalne jest uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny z powołaniem się na przyczyny określone w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji państwowej w granicach przysługującego mu uznania, która jest zgodna z prawem materialnym i wynikami ustaleń faktycznych adekwatnych do dyspozycji przepisu mającego w dalszej sytuacji zastosowanie? podjął uchwałę: I. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych wprowadzona ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi jeden z podstawowych środków gwarancji praworządności i ochrony praw obywateli w ich stosunkach z administracją państwową. Ma ona służyć integrowaniu prawa administracyjnego poprzez ustalenie jego prawidłowej wykładni dla ułatwienia pracownikom administracji państwowej stosowania przepisów tego prawa. Zakres kontroli sądowej wyznaczają przepisy art. 196 par. 1 i art. 207 Kpa. Stosownie do przepisu art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do badania decyzji administracyjnych wyłącznie pod kątem widzenia ich zgodności z przepisami prawa. W razie stwierdzenia uchybień określonych w art. 207 par. 2-4 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność bądź niezgodność z prawem, nie jest natomiast władny decyzji tej zmienić. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zastępuje administracji państwowej w merytorycznej działalności, a przedmiotem kontroli jest tylko legalność decyzji. II. Pytanie - co wynika z jego uzasadnienia - dotyczy kwestii, czy przepis art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa może być podstawą uchylenia również decyzji mającej charakter uznaniowy, tj. wydanej na podstawie przepisu prawa, w którym nie określono wiążąco sposobu załatwienia sprawy. Zagadnienie to jest istotne z uwagi na wprowadzenie w przepisie art. 207 Kpa różnic między skutkiem naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. W kwestii tej punktem wyjścia jest analiza przepisów art. 196 i art. 207 Kpa. Podnieść trzeba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyodrębniają decyzji uznaniowych spośród innych. Przepis art. 196 par. 1 Kpa statuujący zasadę zaskarżalności decyzji administracyjnych używa pojęcia "decyzja" w szerokim tego słowa znaczeniu, bez jakichkolwiek ograniczeń czy wyłączeń. Oczywiście, ma on na myśli decyzje wydane w sprawach wymienionych w par. 2 tego przepisu. W takim też znaczeniu używa pojęcia "decyzja" przepis par. 2 art. 207 Kpa. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 207 par. 2 Kpa w powiązaniu z przepisem art. 196 Kpa prowadzi do wniosku, że zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega każda decyzja w sprawach wymienionych w art. 196 par. 2 i 3 Kpa, bez względu na jej charakter, i każda może być uchylona również z przyczyn wymienionych w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie dopuszczalności zaskarżenia decyzji opartych na uznaniu z przyczyn określonych w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Nie można też założyć, że brak takiego wyłączenia jest przeoczeniem ustawodawcy i stanowi tzw. lukę prawną. Przeciwnie przepisy art. 1, 3 par. 1 i 2, art. 16 par. 2, art. 196 par. 2 Kpa oraz art. 12 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, określające zakres sądowej kontroli, są deklaracją wyraźnych intencji ustawodawcy w tej materii. Ustawodawca, formułując wśród zasad ogólnych Kpa zasadę zaskarżalności decyzji z powodu niezgodności z prawem /art. 16 par. 2 Kpa/ jednocześnie wprowadził ograniczenia tej zasady w powołanych przepisach art. 1 i 3 Kpa oraz klauzulę enumeratywną w art. 196 par. 2 Kpa. Skoro więc przedmiotowe zagadnienie rozważał i tak je uregulował, przyjąć należy, że niewyłączenie dopuszczalności zaskarżenia decyzji opartych na uznaniu z przyczyn określonych w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa było przez niego zamierzone. Wykładnia wymienionych przepisów nie pozwala na przyjęcie odmiennego rozwiązania. Nie można też, sięgając do reguł wykładni funkcjonalnej, doszukiwać się takiego wyłączenia w przepisach Kpa w sytuacji, gdy treść przepisu art. 207 par. 2 Kpa co do rodzaju decyzji podlegających uchyleniu jest jednoznaczna. Żaden przepis Kpa nie pozwala na przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa może być zaskarżona tylko decyzja nie oparta na uznaniu. Takiej tezy nie uzasadniają nie tylko racje prawne, ale i społeczne. Przeciwnie, poza przytoczoną argumentacją natury ściśle jurydycznej na rzecz proponowanego rozwiązania przemawia też prewencyjna funkcja kontroli sądu administracyjnego, która ma służyć umacnianiu praworządności i zagwarantowaniu praw obywateli wobec administracji państwowej. Przepisy postępowania administracyjnego pozostają w ścisłym związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania poza tym może się przedstawiać w takich samych postaciach jak prawa materialnego. Przykładowo można wymienić przepis art. 77 par. 1 Kpa, według którego wydanie decyzji zgodnej z prawem jest uwarunkowane wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy. Nie może zatem być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisu mającego w sprawie zastosowanie. Uchybienie z zakresu prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej decyzji jest niewątpliwie naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Utrudnia to, a czasem wręcz uniemożliwia, kontrolę sądową pod kątem widzenia zgodności decyzji z prawem. Będzie więc skutkowało uchylenie decyzji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Podnieść jednak należy, że ustawodawca, przyjmując w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa dopuszczalność uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jednocześnie zastrzegł, że naruszenie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę uchylenia decyzji. Tak uczynione zastrzeżenie daje podstawę do wniosku, że przepis ten powinien być wykładany ściśle. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując takiej oceny, powinien ze szczególną wnikliwością rozważać, czy naruszenie zasad postępowania miało rzeczywiście istotny wpływ na wynik sprawy, by w ten sposób nie wkraczać w sferę decyzyjną zastrzeżoną organom administracji państwowej. Reasumując stwierdzić należy, że skoro nie może być uznana za zgodną z prawem, a więc legalną, decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli mogło doprowadzić do wydania przez organ administracji odmiennej decyzji niż zaskarżona, przyjąć należy, że każda decyzja, a więc i oparta na uznaniu, może być uchylona z przyczyn wymienionych w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.