III AZP 9/84

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Rejonu Dróg Publicznych w K. na decyzję Wojewody G. z dnia 9 maja 1984 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 11 grudnia 1984 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 26 września 1984 r. SA/Gd 705/84 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc: Czy Rejon Dróg Publicznych, jako organ Ministra Komunikacji powołany do budowy, przebudowy, ochrony i utrzymania dróg państwowych i lokalnych, zobowiązany jest do uzyskania zezwolenia terenowego organu administracji państwowej na usunięcie drzew rosnących w zarządzanym pasie drogowym, podyktowane potrzebą zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz do ponoszenia w związku z tym opłat z tytułu gospodarczego korzystania ze środowiska i wprowadzania w nim zmian? podjął następująca uchwałę: Przedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia przytoczone zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku podniósł jednocześnie, że zarysowała się rozbieżność orzecznictwa w tego rodzaju sprawach. Mianowicie w sprawie SA/Gd 333/83 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyraził pogląd, iż w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1982 r. o drogach publicznych /Dz U. nr 29 poz. 90/ oraz rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1963 r. w sprawie zadrzewiania dróg publicznych /Dz.U. nr 9 poz. 55/ zasady i tryb zadrzewiania dróg publicznych normują wspomniane akty prawne, z wyłączeniem przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/. W wymienionej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji uznających, że usunięcie drzew z pasa drogowego wymaga zezwolenia właściwego organu administracji państwowej wskazanego w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska i nie łączy się z obowiązkiem ponoszenia opłat na Fundusz Ochrony Środowiska. Natomiast w sprawie I SA 2581/81 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Rejonu Dróg Publicznych na decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego za usunięcie drzew rosnących na pasie drogowym bez wymaganej zgody terenowego organu administracji państwowej, wyraził zapatrywanie zgoła odmienne, a mianowicie, iż wspomniany Rejon Dróg Publicznych obowiązany jest taką zgodę uzyskać oraz uiścić opłatę na Fundusz Ochrony Środowiska. W sprawie, w której przedstawiono pytanie, Naczelnik Gminy w S. decyzją z dnia 28 lipca 1983 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 86 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 24 poz. 93 ze zm./ zezwolił Rejonowi Dróg Publicznych na wycięcie 30 drzew rosnących w pasie drogowym, nałożył na tenże Rejon obowiązek uiszczenia 5.817.040 zł z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian oraz zobowiązał Rejon do posadzenia 39 drzew w pasie drogowym pozostającym w zarządzie Rejonu. Odwołanie Rejonu Dróg Publicznych wniesione od powyższej decyzji do Wojewody G. nie zostało uwzględnione. W skardze do sądu administracyjnego Rejon podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie ma zastosowania w odniesieniu do materii znajdującej unormowanie w ustawie z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1983 r. w sprawie zadrzewień dróg publicznych podlegających nadzorowi Ministra Komunikacji. Udzielając odpowiedzi o treści jak w sentencji uchwały, Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje: I. Wprawdzie rozdział 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nosi tytuł "Ochrona zieleni w miastach i osiedlach", jednakże analiza treści przepisów zamieszczonych w tym rozdziale wskazuje, że unormowania tam zawarte dotyczą także zieleni znajdującej się poza obszarami miast i wsi. Wynika to przede wszystkim z treści art. 44 ust. 1 i art. 48 ust. 2. oraz ust. 4 ustawy. Część pierwsza omawianego rozdziału /art. 42 i art. 43/ dotyczy ochrony zieleni miejskiej. Przepisy art. 46 i art. 47 dotyczą ochrony zieleni na terenach miejskich. Natomiast przepis art. 48 ustawy jest przepisem ogólnym, normującym ochronę zieleni zarówno na terenach miast, jak i wsi oraz poza tymi terenami. Wynika to w sposób oczywisty z dyspozycji ust. 4 tego artykułu określającego przypadki, w których zezwolenie terenowego organu administracji państwowej na usunięcie drzew nie jest wymagane. Zezwolenie takie nie jest wymagane między innymi w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących w lasach i na gruntach leśnych /art. 48 ust. 1 pkt 1/. Gdyby zatem omawiany rozdział miał dotyczyć tylko zieleni rosnącej na obszarze miast i wsi - jak to wskazuje tytuł rozdziału - to byłoby zbędne zamieszczanie wspomnianego wyłączenia, jako że pojęcie "las" nie mieści się w pojęciu "zieleni miejskiej". Prowadzi to do wniosku, że przepis art. 48 ustawy jest przepisem ogólnym, odnoszącym się zarówno do zieleni w miastach i wsiach, jak i do zieleni znajdującej się poza tymi terenami, a więc także do drzew rosnących przy drogach publicznych pozostających w administracji rejonów dróg publicznych. Wymieniony przepis w sposób jednoznaczny określa warunki, w jakich może nastąpić usunięcie drzew, a więc za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej /ust. 2/, jak również przypadki, w których wspomniane zezwolenie nie jest wymagane /ust. 4/. Usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym pozostającym w zarządzie Rejonu Dróg Publicznych nie mieści się w żadnym z przypadków wymienionych w ust. 1 art. 48 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z dyspozycją ust. 2 tego artykułu wspomniane zezwolenie na usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym pozostającym w zarządzie organów podległych Ministrowi Komunikacji jest niezbędne. II. Za odmienną odpowiedzią na przedmiotowe zagadnienie prawne nie przemawiały także postanowienia ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 20 poz. 90/ oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1963 r. w sprawie zadrzewień dróg publicznych podlegających nadzorowi Ministra Komunikacji /Dz.U. nr 9 poz. 55/. Artykuł 111 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska normuje sytuację w razie zbiegu przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przepisy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1963 r. w sprawie zadrzewień dróg publicznych są niewątpliwie przepisami o ochronie środowiska w rozumieniu art. 111 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W związku z tym i stosownie do treści powołanego art. 111 ust. 1 w razie zbiegu przepisów stosuje się przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Oznacza to, że nie przepisy ustawy o drogach publicznych i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze, lecz przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określają warunki, w jakich może nastąpić usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym. Analogiczny pogląd wyrażony został także przez Urząd Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 25 kwietnia 1984 r. skierowanym do podległych mu organów. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie uchylił także par. 19 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1963 r. w sprawie zadrzewień dróg publicznych. Zgodnie jednak z art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uzależnia się usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, a więc także z pasa drogi, od zezwolenia terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Konsekwencją takiego rozwiązania jest także obowiązek opłat przewidzianych w art. 86 ust. 2 ustawy i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 24 poz. 93 ze zm./. Uwzględniając powyższe Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.