III FSK 1943/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1191/19 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr 2201-IEE-2.711.2.62.2019.MM w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1191/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Skarżący, działając za pośrednictwem pełnomocnika – adwokata – zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) - w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm..; dalej: u.p.e.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z 29 kwietnia 2019 r., nr 2201-IEE-2.711.2.62.2019.MM bezzasadnie jedynie częściowo uwzględnił zażalenie na postanowienie organu I instancji, podczas gdy nie było dopuszczalne uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w tym zakresie, gdyż zostało ono zaskarżone jedynie w części, przy czym w niniejszej sprawie zarzuty sformułowane w zażaleniu uzasadniały uchylenie postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z 30 stycznia 2019 r., nr [...] w części, to jest w zakresie, w którym: odnośnie tytułu wykonawczego nr [...] z 23 sierpnia 2017 r. co do części nieumorzonego postępowania egzekucyjnego odmawia uwzględnienia zarzutów: wykonania, wygaśnięcia, nieistnienia, przedawnienia obowiązków objętych powyższymi tytułami wykonawczymi, braku wymagalności obowiązków objętych ww. tytułami wykonawczymi, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułów wykonawczych, niedopuszczalności zastosowanych środków egzekucyjnych, zastosowania zbyt uciążliwych środków egzekucyjnych, niespełnienia przez ww. tytuły wykonawcze wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a. i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości wszystkich zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 23 sierpnia 2017 r. i umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Skarżący wykazał, iż postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 29 kwietnia 2019 r., nr 2201-IEE-2.711.2.62.2019.MM zostało wydane przedwcześnie i bezzasadnie, ponieważ postępowanie zażaleniowe powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nr [...] z 14 listopada 2018 r., w której pismem z 29 maja 2019 r. została wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - Wydział I z 6 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 35/19, 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 1 punkty 1, 3, 6, 8 i 10 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż organy administracji obydwu instancji bezzasadnie nie uwzględniły wszystkich zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Skarżący wykazał, iż postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 29 kwietnia 2019 r. zawiera błędne rozstrzygnięcie i jest wadliwie uzasadnione, 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 1 punkty 1, 3, 6, 8 i 10 u.p.e.a., gdyż Skarżący wykazał, iż wyrok WSA w Gdańsku z 15 października 2019 r. zawiera błędne uzasadnienie, w którym Sąd pierwszej instancji sformułował błędną ocenę prawną, iż postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 29 kwietnia 2019 r. nr 2201-IEE-2.711.2.62.2019.MM jest prawidłowe. W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej od ww. wyroku na rozprawie i zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi. W pierwszej kolejności NSA za całkowicie chybiony uznaje zarzut wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, iż wydanie zaskarżonego postanowienia zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 35/19 oddalającego skargę na poprzednie postanowienie organu wydanego w przedmiocie zgłoszonych w tym postępowaniu zarzutów, tj. postanowienia z 14 listopada 2018 r., nr [...] uchylającego w całości postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Gdańsku z 4 września 2018 r., nr [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej (pkt 1); w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego (pkt 2); w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego (pkt 3); na żądanie wierzyciela (pkt 4) oraz w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (pkt 5). W zakresie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie została więc uwzględniona przesłanka, na którą powołuje się Skarżący, a mianowicie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Biorąc pod uwagę zamknięty charakter powołanej wyżej regulacji należy przyjąć, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie innych przesłanek aniżeli tych tylko, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 19.4.2018 r., II FSK 1062/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw aby na podstawie art. 18 u.p.e.a. posiłkowo zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. umożliwiający zawieszenie postępowania na tej właśnie podstawie. Należy bowiem podkreślić, że art. 18 u.p.e.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. tylko w sytuacjach, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Ponieważ odnoszące się do zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisy u.p.e.a. normują to zagadnienie w sposób wyczerpujący i swoisty to brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., traktujących o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Z tego więc względu wykluczone było zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odnoszącego się do zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z 20.7.2017 r., sygn. akt II FSK 1809/15). Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje również zarzut kwestionujący możliwość uchylenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej postanowienia organu I instancji w całości w sytuacji, gdy orzeczenie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku zostało jedynie częściowo zaskarżone. Powyższa konstatacja wynika przede wszystkim z ustawowych różnic między decyzją i postanowieniem. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Natomiast w myśl art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o ile pod względem formy decyzja i postanowienie są podobne, o tyle cechą odróżniająca oba te akty jest zakres ich zastosowania. Sprawy co do zasady rozstrzygają w całości lub części decyzje. Postanowienia dotyczą zaś poszczególnych kwestii procesowych wynikłych w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza zatem rozstrzygnięcia kwestii procesowej w części, w odróżnieniu od decyzji, która może rozstrzygnąć sprawę co do istoty w całości lub części. Oznacza to, iż organ odwoławczy wydając postanowienie nie mógł jedynie częściowo rozpoznać zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji dotyczącego zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższą konstatację potwierdza podnoszony przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku art. 126 k.p.a., który wyraźnie wyartykułował jakie przepisy właściwe dla decyzji należy stosować odpowiednio przy wydawaniu postanowień i wśród nich nie ma art. 104 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do pozostałych postawionych zarzutów. Z uwagi na sposób ich sformułowania oraz uzasadnienia, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów. Skarga kasacyjna ma na celu podważenie argumentacji zaprezentowanej przez sąd pierwszej instancji i dlatego zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ukierunkowanie na wykazanie błędu w przyjętym przez ten sąd rozumowaniu. Skarżący kasacyjnie powinien w związku z tym wykazać, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, doszło do nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 4.10.2022 r., III FSK 2450/21). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się konkretnie do stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wyczerpująco wskazał, dlaczego trafnie Dyrektor uznał, że wniesione zarzuty na prowadzenie egzekucji administracyjnej są niezasadne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej oparte zostało na ogólnikowych stwierdzeniach, że wniesione zarzuty były zasadne, zaś postępowanie organów administracyjnych, dotknięte było wadami. Skarżący nie próbował merytorycznie zakwestionować szczegółowego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wykazano, nie może zastąpić Skarżącego w przytoczeniu podstaw uzasadniających zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny poddając ocenie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdza ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną. Zawiera bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Nie stanowi o naruszeniu przepisu statuującego wymogi uzasadnienia stwierdzenie Skarżącego odnoszące się do niewystarczającego uzasadnienia. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Paweł Dąbek Paweł Borszowski (spr.) Sławomir Presnarowicz