III FSK 2780/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 469/19 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019r., sygn. akt I SA/Kr 469/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 1 lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. 2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczyła zbadania zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów. Zdaniem skarżącej, zarzuty zostały wniesione w terminie, bowiem protokół opisu i oszacowania strona odebrała osobiście w dniu 8 października 2018r., natomiast zarzuty do opisu i oszacowania wniosła pisemnie w dniu 22 października 2018r. Organ z kolei stwierdził, że zarzuty zostały złożone po terminie do ich złożenia, bowiem termin 14 dni należy liczyć od dnia ukończenia opisu i oszacowania, które nastąpiło w dniu 26 września 2018r. W związku z powyższym 14-dniowy termin do wniesienia zarzutów upłynął z dniem 10 października 2018r. W konsekwencji, w ocenie organu, zasadnie odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły art. 110u § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), za podstawowe rozwiązanie normatywne, którego zastosowanie determinowało kierunek załatwienia sprawy strony skarżącej. Przepis ten przesądza mianowicie o tym, że zarzuty do opisu i oszacowania nieruchomości mogą być wnoszone przez wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego, w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Ponieważ czynności opisu i oszacowania wartości zajętych nieruchomości przeprowadzone zostały w dniu 26 września 2018r., to 14-dniowy termin do wniesienia zarzutów upłynął z dniem 10 października 2018r. W tych okolicznościach, przekroczenie terminu zakreślonego w art. 110u § 1 u.p.e.a. zdanie pierwsze w niniejszej sprawie jest ewidentne. Ta okoliczność wykluczała zaś możliwość merytorycznego rozpatrzenia przez organy zarzutów strony. 3. Od powyższego orzeczenia strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu wniosła skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenia od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wskazując, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchylenie postanowień wydanych w obu instancjach w sytuacji, gdy organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i w konsekwencji błędnym rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i nieprzywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zarzutów na opis i oszacowanie nieruchomości, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie postanowień oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach przez organy administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienia naruszały przepisy postępowania w postaci braku zakwalifikowania pisma strony skarżącej z dnia 22 października 2018r. jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w trakcie postępowania nie przywróciły skarżącej terminu do złożenia zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości, pomimo zaistnienia przesłanek do wydania orzeczenia o takiej treści. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. 4.2. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie nie zażądał jej przeprowadzenia. 4.3. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, gdyż organy nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Bezpodstawnym jest powołanie się na to, że pismo z 22 października 2018r. zawiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości. Nie wiadomo na jakiej podstawie strona skarżąca wywodzi, iż z treści pisma wynika, że złożono skuteczny wniosek w tym przedmiocie. Przywołane w skardze kasacyjnej art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. obligują organy administracji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co polega na zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całości materiału dowodowego. Strona skarżąca za główny dowód uznaje pismo z 22 października 2018r., a ono zostało przez organ oraz Sąd pierwszej instancji ocenione. Złożenie zarzutów, o jakich mowa w art. 110u § 1 u.p.e.a. po terminie przewidzianym w tym przepisie nie nakłada na organ obowiązku dodatkowego rozpoznania żądania, jako wniosku o przywrócenie terminu. 4.4. Wbrew stanowisku strony skarżącej żądanie strony złożone po terminie nie jest też powodem realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek przywrócenia uchybionego terminu. Żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie określonego w nim przedmiotu tego postępowania. Dopiero w razie wątpliwości należy doprowadzić do sprecyzowania żądania, a i tak należy to do strony, nie do organu administracji. Wyjaśnienie rzeczywistej woli strony nie jest wyjaśnianiem przesłanek, którymi kieruje się organ i uzasadnienie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.) nie musi zawierać takiego objaśnienia. 4.5. Rozstrzygając przedmiotową sprawę, należy dokonać analizy przesłanki zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., to jest "innych uzasadnionych przyczyn" oraz odpowiedzieć na pytanie, czy przekroczenie terminu na wniesienie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości zalicza się do niej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 16 grudnia 2020r., II FSK 1534/20, przypomniał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Rozstrzygnięcie to, nie zapada nigdy z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzenie, że konkretne żądanie strony nie jest zasadne. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (por. Barbara Adamiak. Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 9-25) "przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia dopuszczalności przedmiotowej postępowania administracyjnego. Regulacja w ujęciu pozytywnym jest już zawarta w unormowaniu zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego – art. 1 pkt 1 i 2 i art. 19, art. 20, art. 21 k.p.a. w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Przepis ten obejmuje sytuacje, gdy z powodów przedmiotowych postępowanie administracyjne jest niedopuszczalne. 4.6. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że stronie skarżącej jako zobowiązanej w rozumieniu przepisów zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przysługiwały zarzuty, o jakich mowa w art. 110u § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") (aspekt podmiotowy), a opis i oszacowanie nieruchomości jest czynnością egzekucyjną (aspekt przedmiotowy). Jak bowiem słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, stronie skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości, te jednak mogły być wnoszone w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Żądając przywrócenia uchybionego terminu należało jednak złożyć prośbę o przywrócenie terminu do ich złożenia, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Takie żądanie musiałoby być wyraźnie sformułowane przez stronę skarżącą. W sprawie dopiero na etapie skargi kasacyjnej podniesiono zarzut opierający się na założeniu, że wniosek o przywrócenie terminu został zawarty wraz zarzutami w złożonym piśmie i zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji tego nie dostrzegły. Podnosząc ten zarzut na etapie skargi kasacyjnej należało zatem przywołać art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem nie mającym zastosowania w sprawie. Bezspornie, ani w skardze na postanowienie organu drugiej instancji, ani w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji nie kwestionowano braku rozstrzygnięcia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Przyjmując, że opis zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej jest na tyle jasny, by pominąć brak powołania art. 134 § 1 p.p.s.a. i przejść do oceny słuszności oczekiwań strony skarżącej i tak należałoby uznać go za niezasadny. Nie ma wątpliwości żadna ze stron, że prośby o przywrócenie terminu nie sformułowano w sposób wyraźny na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Zatem chcąc uznać racje strony skarżącej należałoby przyjąć, że z samego zakwestionowania opisu o oszacowania nieruchomości w ramach zarzutów złożonych po terminie, o jakim mowa w art. 110u § 1 u.p.e.a., wynika prośba o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). Zaprzecza to jednak zarówno zapisowi art. 58 § 1 k.p.a., który wyraźnie warunkuje przywrócenie terminu od prośby zainteresowanego, popartej uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminowi; jak i art. 61 § 1 i 3 k.p.a., który odnosi się do "żądania" strony. Takiego żądania czy prośby jednak nie ma. Na brak złożenia żądania przywrócenia terminu wskazuje również to, że strona skarżąca, przed złożeniem skargi kasacyjnej, uważała, że termin ten został zachowany. Liczyła go bowiem od momentu doręczenia protokołu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Jej zarzuty sformułowane w skardze, nakierowane były na zakwestionowanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2018r., na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednakże za dzień ukończenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości rozumie się dzień dokonania czynności urzędowej w postaci sporządzenia, a następnie podpisania protokołu z tej czynności. Nie ma znaczenia termin doręczenia protokołu z tej czynności (vide: K. Kucharski [w:] R. Hauser. M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck, W-wa 2021, s. 733). W sprawie data dokonania czynności urzędowej w postaci sporządzenia, a następnie podpisania protokołu z tej czynności jest bezsporna i ostatecznie bezspornym jest przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 110u § 1u.p.e.a. Brak sformułowanej prośby o przywrócenie terminu oznacza, że Sąd pierwszej instancji trafnie nie doszukał się naruszenia prawa, gdyż organy nie miały obowiązku rozpoznania zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości w zakresie art. 58 § 1 k.p.a. 4.7. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w momencie orzekania przez organ, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidywała, jakie rozstrzygnięcie winien podjąć organ egzekucyjny w razie wniesienia zarzutów do opisu i oszacowania wartości zajętych nieruchomości po terminie przewidzianym w art. 110u § 1 u.p.e.a. Można wskazać, że taki zapis znalazł się dopiero w art. 17 § 1c u.p.e.a. dodanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2019r. (Dz.U. poz.2070) zmieniającej u.p.e.a. z dniem 30 lipca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie zatem uznał, że organy prawidłowo przyjęły jeden z dopuszczalnych przez orzecznictwo sposobów zastosowania przepisów. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ostatecznie wykorzystanie tej, czy innej instytucji kończącej postępowanie z powodów formalnych, nie miało wpływu na wynik sprawy, ani na uprawnienie do weryfikowania podjętego rozstrzygnięcia. 4.8. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. czy w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł o oddaleniu skargi. 4.9. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. 4.10. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz organu administracji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Zgodnie z art. 254 p.p.s.a. o kosztach prawa pomocy rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Krzysztof Winiarski Jan Rudowski Mirella Łent