III OSK 1162/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 939/21 w sprawie ze skargi D.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie wyrażenia stanowiska, że są aktualne warunki do realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi D.G. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 28 września 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 30 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji o braku potrzeb przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 2 stycznia 2014 r. Burmistrz Korsz orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie stopnia wodnego Sarkajmy wraz z budową elektrowni wodnej w km 12+330 rzeki Sajna. Następnie 27 stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z 2 stycznia 2014 r. Postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. Burmistrz Korsz zajął stanowisko zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wystąpieniem z 3 marca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności postanowienia z 30 stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wskazał, że postanowienie z 30 stycznia 2020 r. mogło zostać wydane po upływie terminu 6 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. W toku postępowania Burmistrz Korsz wskazał, że decyzja z 2 stycznia 2014 r. stała się ostateczna 5 lutego 2014 r., a zatem postanowienie z 30 stycznia 2020 r. (doręczone skarżącemu 4 lutego 2020 r.) wydane zostało przed upływem sześcioletniego terminu. Postanowieniem z 30 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło nieważność postanowienia z 30 stycznia 2020 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 28 września 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z 30 lipca 2020 r. Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 28 września 2021 r. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że termin, w którym można wystąpić do właściwego organu w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie aktualności decyzji środowiskowej jest terminem prawa materialnego. Wskazał ponadto, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Liczba stron postępowania wynosiła bowiem jedenaście. Doręczenia decyzji poszczególnym stronom za pośrednictwem operatora pocztowego dokonywano od 3 do 7 stycznia 2014 r. Uwzględniając datę najpóźniejszego doręczenia, odwołanie od decyzji mogło zostać wniesione najpóźniej 21 stycznia 2014 r. Tego rodzaju odwołanie nie zostało wniesione. W ocenie organu odwoławczego, sześcioletni termin na uzyskanie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia upłynął 22 stycznia 2020 r. Sąd I instancji zauważył jednak, że jak wynika z decyzji środowiskowej "informacja o treści podjętego rozstrzygnięcia zostanie udostępniona przez Burmistrza Korsz na stronie internetowej". Z kolei w pouczeniu decyzji znajduje się "zapis o terminie doręczenia poprzez obwieszczenie". Natomiast według rozdzielnika do decyzji, została ona wywieszona na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego. Burmistrz Korsz zawiadomił Sołtysa Sołectwa Dłuże Wielkie o wydaniu decyzji środowiskowej (pismo z 2 stycznia 2014 r.) oraz wydał zawiadomienie (z 2 stycznia 2014 r.) o wydaniu decyzji środowiskowej, które wywieszono na urzędowej tablicy ogłoszeń. Okoliczności te nie znajdują jednak potwierdzenia w "materiale aktowym sprawy". W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie można wykluczyć, że organ I instancji mógł nieprawidłowo zastosować różne tryby doręczenia decyzji środowiskowej. Skarżący nie może ponosić konsekwencji za niezgodne z prawem postępowanie organu w zakresie trybu doręczenia decyzji. Skarżący wnioskiem z 27 stycznia 2020 r., w zakreślonym przez przepisy ustawy terminie, wystąpił do organu o wydanie przedmiotowego postanowienia, a organ nie poinformował skarżącego, że wniosek jest spóźniony, to skarżący nie może ponosić ujemnych skutków z powodu błędnego działania organu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy mamy do czynienia z oczywistością naruszenia, przy uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu oraz skutków ekonomicznych lub społecznych, które wywarłby akt stwierdzający nieważność decyzji. W tej sprawie Burmistrz Korsz "usiłował (przynajmniej) wprowadzić w życie własną decyzję z dnia 2 stycznia 2014 r." w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a ponadto opatrzył ją adnotacją, że "(...) stała się ona ostateczna i podlega wykonaniu" oraz datą "05.02.2014r.". Mogło to wzbudzić u adresatów tej decyzji, w tym w szczególności skarżącego, uzasadnione przekonanie, że termin określony w art. 72 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy środowiskowej upływał 5 lutego 2020 r. Stan świadomości skarżącego był błędny, ponieważ decyzja Burmistrza Korsz z 2 stycznia 2014 r. stała się ostateczna z dniem 21 stycznia 2014 r. Jednak "rzeczony stan świadomości skarżącego co do daty początkowej mierzalności terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy, był całkowicie i niepodzielnie wywołany przez Burmistrza Korsz, a wynikał z błędnego przyjęcia, że doręczenie decyzji z dnia 2 stycznia 2014 r. powinno nastąpić w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy." W ocenie Sądu I instancji, ta okoliczność "bezspornie mogła wprowadzić w błąd adresatów decyzji z 2 stycznia 2014r. co do daty jej ustatecznienia się, będącej jednocześnie wyznacznikiem sposobu obliczenia terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 z zw. z ust. 4 ustawy". Burmistrz Korsz błędnie obliczył datę wejścia własnej decyzji z 2 stycznia 2014 r. do obrotu prawnego, co skutkowało błędnym ustaleniem daty "mierzalności" początku okresu, o którym stanowi art. 72 ust. 3 i 4 ustawy. W tej sytuacji skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że jako przepis szczególny upoważniał organ wydający decyzję środowiskową do zastosowania trybu jej doręczenia określonego w art. 49 k.p.a. Ponadto polegało to na stwierdzeniu, że Burmistrz Korsz "usiłował" wprowadzić w życie własną decyzję z 2 stycznia 2014 r. w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, pomimo braku podstaw do zastosowania tego trybu i przyjęcia, że Burmistrz Korsz faktycznie tryb ten zastosował, a nawet usiłował zastosować. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Polegało to na przyjęciu, że Burmistrz Korsz "usiłował" wprowadzić w życie własną decyzję z 2 stycznia 2014 r. w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że organ ten zastosował lub usiłował zastosować tryb doręczenia przez obwieszczenie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji jedynie podał do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji na podstawie art. 38 ustawy środowiskowej. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że znajdująca się na pierwszej stronie decyzji z 2 stycznia 2014 r. pieczęć organu o treści "decyzja niniejsza na skutek nie wniesienia odwołania w przewidzianym terminie stała się ostateczna i podlega wykonaniu" opatrzona podpisem pracownika organu oraz datą (05.02.2014 r.) posiada wszelkie cechy zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i jako taka mogła wzbudzić u adresatów tej decyzji uzasadnione przekonanie, że termin określony w art. 72 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy środowiskowej upływał 5 lutego 2020 r. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 zd. 2 k.p.a. oraz w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że przekonanie Burmistrza Korsz o tym, że doręczenie decyzji powinno nastąpić w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej mogło wprowadzić jej adresatów w błąd, co do terminu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu pomimo, że skarga jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano w pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że jako przepis szczególny upoważniał organ wydający decyzję środowiskową do zastosowania trybu jej doręczenia określonego w art. 49 k.p.a. Od strony procesowej zarzut ten został oparty o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zarzuty te zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej norma z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, stanowiąca odesłanie do art 49 § k.p.a., ma charakter procesowy, a nie materialny. Niezależnie jednak od tych uchybień formalnych, zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Wynika to z tego, że Sąd I instancji przyjął określone założenia procesowe odnośnie trybu postępowania przez Burmistrza Korsz, pomimo, że założenia te nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (decyzji środowiskowej) ustawodawca zagwarantował udział społeczeństwa, a zatem podmiotów, które nie muszą dysponować interesem prawnym, a nawet faktycznym. O czynnościach w postępowaniu, w tym o wydaniu decyzji środowiskowej, społeczeństwo zawiadamiane jest między innymi w formie obwieszczenia. Stąd też bez dysponowania pełnymi aktami sprawy Sąd I instancji nie był władny ocenić, czy Burmistrz Korsz zastosował w tej sprawie tryb z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a., czy też jedynie powiadomił społeczeństwo o wydaniu decyzji środowiskowej na podstawie art. 38 k.p.a. Okoliczność ta ma z kolei istotne znaczenie z punktu widzenia wejścia decyzji środowiskowej do obrotu prawnego i ustalenia biegu terminu do złożenia wniosku o wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji. Jeżeli bowiem decyzja została w istocie doręczona w formie obwieszczenia, czyli nawet jeżeli tryb ten zastosowano błędnie, to pozostaje to bez wpływu na skuteczność tego rodzaju doręczenia (odrębną kwestią są skutki tego rodzaju naruszenia dla zgodności decyzji środowiskowej z prawem). Natomiast jeżeli w tej sprawie w formie obwieszczenia powiadomiono społeczeństwo o wydaniu decyzji środowiskowej, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla przyjęcia, że decyzja środowiskowa stała się ostateczna i prawomocna z dniem 22 stycznia 2014 r. To z kolei oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosek o wyrażenia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji środowiskowej, został złożony z uchybieniem terminu. Kwestia ta powinna jednak podlegać ponownej ocenie Sądu I instancji, z ewentualnym uwzględnieniem pełnych akt postępowania administracyjnego. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. Niezrozumiałe jest przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że znajdująca się na pierwszej stronie decyzji środowiskowej z 2 stycznia 2014 r. pieczęć organu o treści "decyzja niniejsza na skutek nie wniesienia odwołania w przewidzianym terminie stała się ostateczna i podlega wykonaniu" opatrzona podpisem pracownika organu oraz datą posiada wszelkie cechy zaświadczenia. Zaświadczenie wydaje się bowiem wyłącznie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, a z akt sprawy nie wynika, żeby tego rodzaju wniosek został w tej sprawie złożony. Ponadto zaświadczenie wydaje się stronie (osobie) ubiegającej się o jego wydanie, a nie umieszcza się w aktach w formie adnotacji na decyzji i jest to akt wiedzy organu, a nie jego woli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa adnotacja, niezależnie od jej charakteru prawnego, mogła wzbudzić u adresatów tej decyzji uzasadnione przekonanie, że termin określony w art. 72 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy środowiskowej upływał 5 lutego 2020 r. Z treści tej adnotacji nie wynika bowiem, że decyzja stała się ostateczna 5 lutego 2020 r., a jedynie, że w tej dacie została sporządzona adnotacja. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie strony powinny wyjaśnić bezpośrednio w organie. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 zd. 2 k.p.a. oraz w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że data uzyskania przez decyzję waloru ostateczności wynika bezpośrednio z przepisów prawa i zależy od doręczenia tej decyzji stronom postępowania w stosownym trybie (art. 16 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a.). Ewentualne uchybienia organu mogące wprowadzić stronę w błąd nie "kreują" nowego, innego terminu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.