III OSK 1197/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1328/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty 100% uposażenia z tytułu czasowej niezdolności do służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1328/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wypłaty 100% uposażenia z tytułu czasowej niezdolności do służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. Z.– funkcjonariusz Komendy Rejonowej Policji [...] zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wypłatę 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim (od 2 sierpnia do 18 grudnia 2016 r.) w związku z wypadkiem w służbie. Wnioskodawca powołał się na protokół powypadkowy z 3 sierpnia 2016 r. oraz dokumentację medyczną potwierdzającą jego stan zdrowia i stwierdził, że przebyte leczenie (w tym operacja) były ściśle związane z urazem doznanym podczas wypadku w służbie 19 lipca 2016 r. W ocenie funkcjonariusza Komendant Rejonowy Policji [...] nie miał podstaw do skierowania go 22 listopada 2016 r. do Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, gdyż Komisja ta nie ma kompetencji do orzekania o czasowej niezdolności w związku z wypadkiem w służbie. Decyzją z [...] marca 2018 r. Komendant Rejonowy Policji [...] na podstawie art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. - zwanej dalej ustawą o Policji) w związku z art. 104 i art. 107 K.p.a. odmówił skarżącemu wypłaty 100% uposażenia z tytułu czasowej niezdolności do służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] w okresie od 2 sierpnia do 18 grudnia 2016 r. Zdaniem organu był on uprawniony do skierowania funkcjonariusza do Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej celem sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby (art. 40 pkt 2 ustawy o Policji) oraz kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby i prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121 e ust. 1 tej ustawy). Następnie organ wskazał, że Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem z [...] kwietnia 2017 r., po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną skarżącego oraz jego badaniu, orzekła, że obustronne przepukliny pachwinowe, leczone operacyjnie w trybie planowym, nie mają charakteru pourazowego. Przepuklin pachwinowych nie można uznać za schorzenia pozostające w związku z pełnieniem służby w Policji (schorzenie nie jest wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 26 czerwca 2014 r. zawierającym wykaz tych schorzeń, Dz. U. poz. 866). Czasowa niezdolność skarżącego do służby była więc spowodowana leczeniem stanu chorobowego, który nie jest następstwem urazu (wypadku) doznanego w służbie jak również nie jest schorzeniem pozostającym w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Dalej organ podał, że komisja powypadkowa w protokole powypadkowym z 3 sierpnia 2016 r., stwierdziła, że skarżący 19 lipca 2016 r. uległ wypadkowi pozostającemu w związku ze służbą (art. 3 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą, Dz. U. z 2014 r. poz. 616). Z protokołu wynika, że funkcjonariusz przesuwał szafę metalową, co wywołało u niego ostry ból podbrzusza, mdłości oraz drżenie rąk. W związku z tym na miejsce wezwano karetkę pogotowia, która przewiozła skarżącego do szpitala, gdzie zdiagnozowano u niego przepuklinę pachwinową (dotychczas nie miał tego typu problemów zdrowotnych) oraz skierowano na dalsze leczenie i niezbędną operację, której termin wyznaczono na 2 sierpnia 2016 r. Skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia operacji do 18 grudnia 2016 r. Zdaniem organu ustalenia komisji powypadkowej mają znaczenie w postępowaniu dotyczącym świadczenia odszkodowawczego, prowadzonym na podstawie ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, ale nie mają znaczenia w sprawie ustalenia wysokości należnego policjantowi uposażenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Z. Decyzją z [...] maja 2018 r. Komendant Stołeczny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska jednoznacznie uznała, że choroba skarżącego nie ma związku z przebytym urazem podczas służby i nie ma podstaw do wypłaty skarżącemu 100 % uposażenia. Skargę na powyższą decyzję złożył J. Z., zarzucając jej naruszenie art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przepis art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą stanowi, że okoliczności i przyczyny wypadku oraz jego związek ze służbą ustala komisja powypadkowa w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w takiej sprawie, w formie protokołu powypadkowego. Zdaniem Sądu, konkluzją tych ustaleń jest stwierdzenie, czy zdarzenie miało cechy wypadku w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1 wynika natomiast, że protokół powypadkowy podlega zatwierdzeniu przez kierownika jednostki organizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie skarżący uległ nagłemu zdarzeniu wywołanemu przyczyną zewnętrzną, powodującym uraz, o którym mowa w powołanym art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych. Fakt ten znalazł potwierdzenie w zatwierdzonym przez Komendanta Rejonowego Policji [...] protokole powypadkowym z 3 sierpnia 2016 r., w którym komisja stwierdziła, że wypadek, jakiemu uległ skarżący jest wypadkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. W protokole tym zawarta jest również informacja o skierowaniu skarżącego na dalsze leczenie operacyjne schorzenia wywołanego tym wypadkiem. Z okoliczności tych wynika, zdaniem Sądu, że niezdolność do służby, zaistniała po poddaniu się przez skarżącego zaleconej operacji koniecznej wskutek wypadku, miała bezpośredni związek z wypadkiem. Tego związku nie przerywa czasowa przerwa zaistniała pomiędzy wypadkiem a operacją, wynikła z przyczyn niezależnych od skarżącego, bo związana z ustaleniem terminu zabiegu. Konieczność poddania się zabiegowi chirurgicznemu stanowiła ewidentny skutek zdarzenia zakwalifikowanego jako wypadek w służbie. Odwołując się do art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji, Sąd pierwszej instancji uznał, że pobyt skarżącego w szpitalu, gdzie został przeprowadzony zabieg chirurgiczny i związana z tym niezdolność do służby pozostawał w związku z wypadkiem, któremu uległ skarżący podczas pełnienia służby, co potwierdza protokół powypadkowy. Z kolei komisja lekarska, na której orzeczenie powołują się organy obu instancji, nie ma zdaniem Sądu kompetencji do weryfikowania zdarzeń, które zostały uznane przez komisję powypadkową w protokole powypadkowym za wypadek w służbie. Przepisy art. 40 pkt 2 i art. 121e ust. 1 ustawy o Policji dają komisji lekarskiej jedynie kompetencje do sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego. Kompetencje te nie obejmują natomiast weryfikacji ustaleń komisji powypadkowej co do charakteru zdarzenia stanowiącego przyczynę niezdolności do służby. Potwierdza to art. 1 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 481), który określa w sposób wyczerpujący zadania i kompetencje komisji lekarskich. Nie ma wśród tych kompetencji ustalania związku niezdolności do służby z wypadkiem w służbie. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o sprawdzenie przez komisję lekarską czy organ wystawiający zwolnienie lekarskie prawidłowo orzekł o potrzebie udzielenia takiego zwolnienia i jego czasokresie. Sporne jest to, czy ta niezdolność i związane z tym orzeczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy miało związek z wypadkiem w służbie. W tym zakresie decydujące znaczenie ma orzeczenie komisji powypadkowej, w którym stwierdzono zarówno, że skarżący uległ wypadkowi jak i w konsekwencji tego zdarzenia nakazano leczenie operacyjne. Z tego też względu zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji naruszyły art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, art. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i w konsekwencji art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 121b ust. 2 pkt 1 i art. 121b ust. 5 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię, 2. art. 40 pkt 2 i art. 121e ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, 3. art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz oddalenie skargi alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto organ wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że komisja powypadkowa nie bada związku wypadku ze stanem zdrowia lub choroby policjanta, który takiemu wypadkowi uległ, ale ustala stan faktyczny. W skład komisji wchodzą funkcjonariusze, którzy nie mają wiedzy medycznej, zaś kwestie związane z uprawnieniami policjanta, który uległ wypadkowi w służbie, są rozstrzygane w trybie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. poz. 616 ze zm.). W niniejszej sprawie nie chodziło natomiast o ustalenie uprawnień odszkodowawczych, ale czy zwolnienie lekarskie, które stanowiło podstawę usprawiedliwienia nieobecności skarżącego w służbie, wyczerpuje przesłanki w art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji. Do stwierdzenia tego właściwe są komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, a nie komisja powypadkowa. W tej sprawie istotnym było ustalenie czy zwolnienie lekarskie dotyczyło choroby mającej związek w wypadkiem pozostającym w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, a nie ustalenie, czy zdarzenie (wypadek) miał miejsce podczas pełnienia służby czy nie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazując na powyższe, zwrócić należało uwagę na sposób przedstawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów, który w znacznej mierze odbiegał od wymogów konstrukcyjnych stawianych dla tego typu środka zaskarżenia (art. 174 P.p.s.a.). Mianowicie, autor kasacji przedstawiając pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jego uchybienie polega na błędnej wykładni wskazanych przepisów, nie wyjaśniając, na czym ten błąd polega ani jaka w jego ocenie winna być prawidłowa wykładnia przepisów art. 121b ust. 2 pkt 1 i art. 121b ust. 5 ustawy o Policji. Również drugi zarzut naruszenia art. 40 pkt 2 i art. 121e ust. 1 ustawy o Policji sprowadzał się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że dotyczy "przyjęcia, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie", zaś trzeci zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. odwoływał się do "niewyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy", bez wskazania jednak, jakie okoliczności autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Odnośnie ostatniego zauważyć również należy, że zarzut ten niejako z założenia nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wskazana w nim podstawa prawna z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. nie pozwala kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Mankamenty, tak skonstruowanej skargi kasacyjnej wymagają sięgnięcia do jej rozwinięcia przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. I tak zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że komisja powypadkowa nie bada związku wypadku ze stanem zdrowia lub choroby policjanta jak również z tym że w sprawie nie chodziło o ustalenie uprawnień odszkodowawczych. Zwrócić jednak należy uwagę, że takich poglądów nie formułował Sąd pierwszej instancji. Błędnie natomiast przedstawia organ to co było przedmiotem niniejszej sprawy. Nawiązując bowiem do art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji, organ konkluduje, że "[p]rzedmiotem badania w tej sprawie było ustalenie, czy zwolnienie lekarskie, które stanowiło podstawę usprawiedliwienia nieobecności skarżącego w służbie wyczerpuje znamiona określone w art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji". Zgodnie bowiem z tym przepisem: "[j]eżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, zachowuje on prawo do 100% uposażenia". Oznacza to tyle, że przedmiotem badania nie jest samo zwolnienie lekarskie, ale jego związek z wypadkiem podczas pełnienia służby, a ten nie był w sprawie sporny. Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na regulacje ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616 ze zm.). Ustawa ta, jak wskazuje art. 2 pkt 2, określa zasady i tryb ustalania okoliczności i przyczyn wypadku (rozdział 3) oraz związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (rozdział 4), nawiązując tym samym do przesłanek odpowiednio art. 121b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o Policji. Kwestia skierowania funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej dotyczy jednak podstawy z pkt 2 (w związku z art. 30 ust. 1 ww. ustawy z 4 kwietnia 2014 r.), a ta nie była przedmiotem niniejszej sprawy. W przypadku podstawy opisanej w art. 121b ust. 5 pkt 1 ww. ustawy istotnym pozostaje jedynie związek pomiędzy wypadkiem, z powodu którego funkcjonariuszowi udzielono zwolnienia lekarskiego, a pełnioną służbą. Nie mógł również znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 40 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten pozwala na skierowanie policjanta do "komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego". Nie stanowi ono jednak upoważnienia do badania okoliczności samego wypadku. Zwrócić również należało uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było kwestionowane to, że w odniesieniu do skarżącego prawidłowo orzeczono o czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie lekarskie z [...] kwietnia 2017 r., na które powołuje się organ dotyczyło ustalenia stopniu uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku (...) oraz tego czy można stwierdzone schorzenie uznać za pozostające w związku z pełnieniem służby. W żadnym miejscu nie kwestionowano w nim ani czasowej niezdolności do pracy, ani prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Wyklucza to natomiast skuteczność zarzutu naruszenia art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, odnoszącego się właśnie do możliwości przeprowadzenia kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Z przyczyn powyżej wskazanych żaden z przedstawionych w rozpoznanej skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.