III OSK 1237/23

Dnia 5 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 212/22 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zamieszczenia informacji o zgromadzeniu w Biuletynie Informacji Publicznej postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz A.B. wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 212/22 oddalił skargę A.B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zamieszczenia informacji o zgromadzeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W wiadomości mailowej z dnia 19 czerwca 2022 r. A.B. przesłał zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w dniu 2 lipca 2022 r. W odpowiedzi na wniosek, dyspozytor Centrum Zarządzania Kryzysowego Miasta [...], działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], powiadomił wnioskodawcę, że zawiadomienie to zostało przyjęte, a na stronie Biuletynu Informacji Publicznej zamieszczono stosowne ogłoszenie. Ponadto pouczono również wnioskodawcę o obowiązkach, jakie spoczywają na nim jako organizatorze zgromadzenia, a które wynikają z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 631 ze zm., dalej w skrócie: "p.z."). W kolejnej wiadomości z tego samego dnia, działając na podstawie art. 12 ust. 2 p.z. organ powiadomił wnioskodawcę, że po szczegółowej analizie złożonego zawiadomienia musi on zmienić miejsce i/lub czas zgromadzenia zaplanowanego na dzień 2 lipca 2022 r. Powodem tej zmiany jest fakt uprzedniego zaplanowania w tym samym miejscu i czasie innego zgromadzenia publicznego, które zostało zgłoszone jeszcze przed tym, które zgłosił wnioskodawca. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] powiadomił wnioskodawcę, że ogłoszenie o jego zgromadzeniu zostało usunięte ze strony Biuletynu Informacji Publicznej. Odpowiadając na wiadomość organu wnioskodawca stwierdził, że procedura zgłaszania zgromadzenia publicznego nie przewiduje możliwości weryfikacji zgłoszenia, skoro zostało już ono zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazał ponadto, że nie został należycie zawiadomiony przez organ o zaistniałych zmianach, bowiem przepisy przewidują formę pisemną oraz telefoniczną, zaś w niniejszej sprawie przesłano wyłącznie wiadomość. Pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. wnioskodawca złożył ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] oraz wniósł o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia w/w sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegawczych naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca wskazał, że zobowiązanie do zmiany czasu i/lub miejsca odbycia zgromadzenia następuje wówczas, gdy nie da się pogodzić ze sobą dwóch zgromadzeń, a mają odbyć się w odległości mniejszej niż 100 m. Organ nie wyjaśnił tymczasem, w jaki sposób zaplanowane wcześniej zgromadzenie będzie kolidowało z tym, które zgłosił wnioskodawca. Ponadto przepisy p.z. nie znają określenia, że zawiadomienie jest "nieskuteczne". Jeżeli natomiast zachodzą trwałe przeszkody w przeprowadzeniu zgromadzenia, organ winien wydać decyzję o odmowie wydania zgody na przeprowadzenie zgromadzenia. Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. A.B. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował niezamieszczenie informacji o zgromadzeniu zaplanowanym na dzień 2 lipca 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w tym zakresie, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w momencie składania skargi skarżący nie miał już interesu prawnego w jej złożeniu. Czas zgromadzenia upłynął, a więc sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że skargę należy uznać za dopuszczalną, bowiem dotyczy sprawy objętej kognicją sądu administracyjnego, który wprawdzie nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie p.z. (w tego typu sprawach właściwe są bowiem, co do zasady, sądy powszechne), lecz może badać bezczynność organów administracji publicznej w tych postępowaniach (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 54/20). Odnosząc się natomiast do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że upływ terminu zgromadzenia nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. O ile rzeczywiście orzeczenie sądowe nie będzie miało już wpływu na samo wydarzenie, jakie zaplanowano na dzień 2 lipca 2022 r., to jednak skarżący ma prawo dochodzić swoich praw do szybkiego przeprowadzenia postępowania w celu realizacji jego prawa do zgromadzeń. Skarżący złożył ponaglenie, a po dacie wniesienia ponaglenia można wnieść skargę na bezczynność w każdym momencie. Co więcej, zgromadzenie ostatecznie nie odbyło się na skutek działalności Prezydenta Miasta [...], a zatem sprawa jest nadal przed nim zawisła. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, WSA w Poznaniu zauważył, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Podkreślenia wymaga, iż procedura zgłoszenia zgromadzenia publicznego jest odformalizowana. W przepisach art. 7-13 p.z. nie ma mowy o stosowaniu przepisów k.p.a., które stosuje się jedynie do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia zmiany miejsca i/lub czasu zgromadzenia (art. 13 ust. 5 p.z.). Skoro przepisy k.p.a. nie znajdują tu zastosowania, nie są wiążące również terminy z art. 37 k.p.a. Nie oznacza to jednak dowolności w działaniach organu administracji publicznej, bowiem przepisy p.z. wyznaczają te "terminy", którymi w świetle art. 7 Konstytucji RP organ był związany – w art. 7 ust. 3 oraz art. 12 ust. 2 p.z. jest mowa o niezwłocznym działaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] działał niezwłocznie. Po przyjęciu wniosku zweryfikował go i następnego dnia udzielił odpowiedzi. Reflektując się co do popełnionego błędu przyjęcia zgłoszenia zgromadzenia kolidującego z już zaplanowanym wcześnie zgromadzeniem, organ niezwłocznie (po 30 minutach) wystosował kolejną wiadomość. W aktywności Prezydenta Miasta [...] nie można dopatrzeć się zatem jakiejkolwiek zwłoki. Ponadto zauważył, iż wprawdzie w art. 12 ust. 2 p.z. rzeczywiście jest mowa o konieczności powiadomienia droga telefoniczną i za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to jednak przepis ten w omawianym zakresie jest przepisem lex imperfecta – ustawodawca nie wprowadza sankcji za jego naruszenie. W tej sprawie istotne jest to, że skarżący został skutecznie zawiadomiony drogą elektroniczną o zaistniałej sytuacji, a więc miał możliwość zapoznania się z nią. Powiadomienie go drogą telefoniczną niczego by w niniejszej sprawie nie zmieniło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 12 ust. 2 p.z., poprzez jego pominięcie przy wykładni przedmiotowej normy obowiązku organu do wskazania, iż zorganizowanie więcej niż jednego zgromadzenia w tym samym miejscu i czasie musi spełniać przesłankę, ażeby "ich przebieg zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach"; b) art. 12 ust. 2 p.z., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie przy ocenie bezczynności organu, iż nie powiadomił on skarżącego w sposób literalnie wyrażony w tym przepisie; c) art. 12 ust. 2 p.z., poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku, iż ustawa nie przewiduje możliwości weryfikacji już opublikowanej informacji o zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego, jak również nie przewiduje "nieskutecznego" zawiadomienia; d) art. 14 p.z., poprzez pominięcie, iż w realiach tej sprawy organ dopuścił się bezczynności poprzez niewydanie decyzji o zakazie zgromadzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta [...] przy zastosowaniu dalszych rygorów prawnych; b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie okoliczności towarzyszących bezczynności organu, które to uchybienia proceduralne – każde z osobna, jak też wszystkie łącznie – doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia tj. odmowy merytorycznego uznania, że w tej sprawie organ dopuścił się rażącej bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, uznając że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, wpisanie w Biuletynie Informacji Publicznej pierwotnie zgłoszonego zgromadzenia oraz zobowiązanie organu do stwierdzenia skuteczności pierwotnie wniesionego zgłoszenia zgromadzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał bowiem, że skarga A.B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zamieszczenia informacji o zgromadzeniu w Biuletynie Informacji Publicznej jest dopuszczalna. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest fakt, iż skarżący kasacyjnie kwestionuje niezamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o zgromadzeniu zaplanowanym na dzień 2 lipca 2022 r., zaś skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona w dniu 6 grudnia 2022 r. Należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Dodać wreszcie należy, iż zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). W okolicznościach niniejszej sprawy kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy w dacie wniesienia skargi (6 grudnia 2022 r.) był już historyczny, bowiem planowany dzień zgromadzenia (22 lipca 2022 r.) już wtedy minął, a zatem wszelkie żądania skarżącego co do czynności Prezydenta Miasta [...] dotyczącej zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o zgromadzeniu – zaplanowanym na tę konkretną datę – były bezprzedmiotowe i nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skutku, poprzez formułowanie skargi na bezczynność organu w w/w zakresie. Należy zatem uznać, iż postępowanie dotyczące niezamieszczenia w BIP informacji o zgromadzeniu zaplanowanym na dzień 2 lipca 2022 r. zakończyło się w istocie z tą właśnie datą, bowiem skarżącemu chodziło w tej sprawie tylko i wyłącznie o to konkretne zgromadzenie (nie zaś o domaganie się zaplanowania zgromadzenia w innej, przyszłej dacie), a zamieszczenie w BIP informacji o tym zgromadzeniu po dniu 2 lipca 2022 r. pozbawione byłoby jakiejkolwiek racjonalnej podstawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ nie był również władny do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia w oparciu o art. 14 p.z., bowiem w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a ponadto decyzję taką wydaje się na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia – późniejsze wydanie przedmiotowej decyzji jest więc niedopuszczalne. Z powołanych wyżej względów należało przyjąć, iż skarga A.B. na bezczynność organu była w dniu jej wniesienia niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia, uznając jednocześnie za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji postanowienia w oparciu o art. 206 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu od organu na rzecz skarżącego. Wprawdzie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę, co stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 1 p.p.s.a. powinno uzasadniać zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tym niemniej, mając na uwadze, że zaskarżony wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej, należało uznać, że w tych okolicznościach zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, zawarta w art. 203 pkt 1 p.p.s.a., nie znajduje zastosowania. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 3 sentencji postanowienia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.