III OSK 1273/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 652/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 21 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Chełm zobowiązał skarżącego do usunięcia w terminie do 30 czerwca 2021 r. z terenu działki nr ewid. [...], odpadu o kodzie 17 03 03* (smoła i produkty smołowe) przez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie z podmiotem posiadającym wymagane zezwolenia oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie tego obowiązku. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, na której znajdują się odpady w postaci substancji ropopochodnej (lepiku), zgromadzonej w podziemnych zbiornikach. Posiadaczem odpadów jest skarżący i to skarżący zobowiązany jest od ich usunięcia. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że posiadaczem odpadów jest A. S.A. Decyzją z 28 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie terminu, wyznaczając nowy termin wykonania obowiązku na 31 sierpnia 2021 r. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł skargę na decyzję z 28 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne spełnia wymogi art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Organy dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego i wyprowadziły prawidłowe wnioski, że w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki, uprawniające organ do wydania decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie przedmiotowego odpadu. Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach). Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. W ocenie Sądu I instancji, organy podjęły kroki niezbędne do dokonania istotnych ustaleń w tym zakresie. Bezsporne jest, że skarżący na podstawie umowy z 30 października 2018 r. nabył od A. S.A prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki wraz z prawem własności pozostałości zabudowy w postaci m.in. ruin budynku dawnego magazynu lepiku wraz ze znajdującymi się wewnątrz podziemnymi, betonowymi zbiornikami, które wbrew opisowi zawartemu w umowie były zalane nie wodą deszczową, ale substancją ropopochodną (lepikiem). Skarżący nie może zasłaniać się oświadczeniem, że przenoszący prawo użytkowania wieczystego wprowadził go w błąd przez poświadczenie nieprawdy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący na swojej nieruchomości posiada rzeczy, których własności - w świetle umowy - druga strona wyzbyła się. Organy, jak i wojewódzki sąd administracyjny nie są właściwe do weryfikacji skuteczności umowy. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie nie posiadacza odpadu, ale jego wytwórcy, którym jest A. S.A. Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie mógł być uznany za wytwórcę przedmiotowego odpadu. Nie stanowi to jednak przeszkody do nałożenia na niego - jako posiadacza odpadu - obowiązku jego usunięcia, co wynika wprost z domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Skarżący w sposób legalny (na podstawie umowy) wszedł w posiadanie odpadu. Tym samym skarżący nie obalił domniemania prawnego, a tym samym jako władający powierzchnią ziemi ponosi odpowiedzialność za odpady tam składowane. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi także wątpliwości, że przedmiotowa substancja ropopochodna jest odpadem. W sprawie bezsporne jest, że skarżący nigdy nie wskazał jakiegokolwiek możliwego zastosowania przedmiotowej substancji, co jest oczywiste z uwagi na jej charakter. Ponadto Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy nie były zobowiązane do uznania A. S.A. za stronę postepowania, którą w tej sprawie był wyłącznie podmiot będący właścicielem (użytkownikiem wieczystym) przedmiotowej działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 47 w związku z art. 51 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.) w związku z art. 191 k.c. przez ich zastosowanie oraz w związku z art. 348 k.c. przez jego niezastosowanie. Na skutek tego Sąd I instancji przyjął, że skarżący jest posiadaczem odpadów, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że takiego statusu nie ma i w związku z powyższym decyzje organów administracyjnych powinny być skierowane do A. S.A. jako wytwórcy i posiadacza odpadów. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na "niedopatrzeniu się" przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji doprowadziło to do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny przez bezzasadne przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości. Natomiast w aktach sprawy znajdują się dowody bezpośrednio potwierdzające, że posiadaczem odpadów jest A. S.A. - wytwórca, właściciel i posiadacz odpadów. Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność ustalenia wytwórcy odpadu oraz, że dla sprawy nie ma znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to ustalenia, że odpady złożono na jego nieruchomości nielegalnie. Ponadto Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przez brak wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie zachodzą przypadki wyłączenia przepisów ustawy o odpadach. Bezzasadnie także uznano za prawidłowe zaniechania organów w zakresie ustalenia, czy substancja znajdująca się na działce skarżącego jest odpadem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest prawidłowe zastosowanie określonych norm prawa materialnego. Zarzuty te nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Wynika to z tego, że skarżący nie tylko kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w tej sprawie oraz przyjętą przez te organy i podzieloną przez Sąd I instancji ocenę tych dowodów w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Skarżący w szczególności nie wskazuje, jakie dowody nie zostały przeprowadzone w sprawie, nie wskazuje również jakichkolwiek okoliczności, z których wynikałoby, że przedmiotowa substancja ropopochodna nie jest odpadem (lub, że w ogóle nie mamy do czynienia w tej sprawie z substancją ropopochodną). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko skarżącego w tym zakresie opiera się na założeniu, że czynności w tym zakresie powinna podejmować spółka A. S.A., jednak należy mieć na uwadze, że to na skarżącego zostały nałożone określone obowiązki i to przede wszystkim skarżący powinien dążyć do podważenia kwalifikacji prawnej przedmiotowej substancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że A. S.A. pozbyła się tej substancji, zbywając skarżącemu prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz ze znajdującymi się na jej terenie podziemnymi zbiornikami. Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego podnoszący brak ustalenia przez organ, czy w tej sprawie nie zachodzi wyłączenie stosowania jej przepisów na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, nie został w ogóle uzasadniony. W świetle powyższego zasadnicze znaczenie w tej sprawie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, w istocie ustalenie, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym to skarżący jest posiadaczem odpadów, a zatem podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Należy przy tym zaznaczyć, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 47 i art. 51 k.c. zostały błędnie sformułowane, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Niezależnie jednak od powyższego, zarzuty podnoszące naruszenie przepisów kodeksu cywilnego nie miały istotnego znaczenia w tej sprawie. Kwestie związane z interpretacją umowy oraz ustaleniem, czy przedmiotowa substancja ropopochodna jest czy nie jest częścią składową nieruchomości, nie mają wpływu na wynik sprawy i nie podlegają w istocie ocenie sądów administracyjnych oraz organów działających w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Są to bowiem okoliczności istotne z punktu widzenia prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego, w tym w szczególności przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy odpadach, posiadacz odpadów to wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Posiadanie jest kategorią faktyczną, a nie prawem. Posiadaczem rzeczy jest bowiem zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), co wynika z art. 336 ustawy o odpadach. Nie ulega wątpliwości, że posiadaczem odpadów w tej sprawie jest skarżący, ponieważ znajdują się one na nieruchomości, którą skarżący włada jak właściciel na podstawie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Nawet jeżeli A. S.A. jest wytwórcą tych odpadów (co w istocie w tej sprawie nie zostało wykazane przez skarżącego, skarżący wskazał jedynie, że odpady te znajdowały się na nieruchomości, w dacie, w której objął nad nią władanie), to nie jest posiadaczem odpadów, ponieważ nie ma nad nimi żadnego władztwa. Oczywiście skarżący prawidłowo podnosi, że posiadaczem odpadów jest przede wszystkim podmiot, który je wytwarza (wytwórca), ale stan ten istnieje tylko dopóki wytwórca włada tymi odpadami, a zatem dopóki je posiada. Natomiast nieprawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że w pierwszej kolejności do usunięcia odpadów jest zobowiązany wytwórca, a następie posiadacz w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W każdym bowiem przypadku zobowiązanym do usunięcia odpadów jest ich posiadacz. To posiadanie, jako stan faktyczny, ma przesądzające znaczenie dla ustalenia, kto jest zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach (lub decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach), a ustawa nie wprowadza żadnej hierarchii podmiotów odpowiedzialnych w tym zakresie. Celem regulacji prawnej z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach jest przede wszystkim doprowadzenie do usunięcia zagrożenia dla środowiska przez usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Dlatego też ustawodawca przyjął domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach musi polegać na wykazaniu, że pomimo władania powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, ten władający nie jest posiadaczem odpadów, a zatem, że nie włada tymi odpadami. Do tego rodzaju obalenia domniemania w tej sprawie nie doszło. Oczywiście odrębną kwestią jest ocena legalności umieszczenia odpadów w zbiornikach, podmiotu odpowiedzialnego za to umieszczenie i wynikające z tego ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Nie są to jednak kwestie, które mogą podlegać ocenie na etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach lub na etapie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.