III OSK 1337/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 482/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile z 27 marca 2018 r. w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile informacją roczną z 28 lutego 2018 r. ustalił spółce wysokość opłaty stałej za usługi wodne. Opłata została ustalona za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 608 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziem. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne). Opłata została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego (poboru/zrzutu) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Pilskiego decyzją z 31 grudnia 2013 r. w ilości 24,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0066666667 m3/s. Spółka wniosła reklamację od powyższej informacji rocznej. Decyzją z 27 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile określił spółce za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 608 zł w tym 608,33 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce decyzją Starostę Pilskiego z 31 grudnia 2013 r. określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzania ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w m. Dobrzyca Gm. Szydłowo do rzeki Głomii według trzech wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe (Qh.max = 24,0 m3/h), jako ilości dobowe średnie (Qdob.śr. = 36,0 m3/h) oraz jako ilości maksymalne roczne (Q roczne max = 13140 m3/rok). Natomiast w zaskarżonej decyzji wskazano, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 24 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,0066666667 m3/s. Do ustalenia opłaty organ przyjął więc wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków według przelicznika godzinowego. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma natomiast ustalenie, który ze wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. We wzorze matematycznym określonym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie skonkretyzowano parametru "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego, jak uczynił to organ, nie jest prawidłowe, ponieważ tego rodzaju odprowadzanie ścieków nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Ogranicza go bowiem wysokość maksymalnego wskaźnika wprowadzania ścieków, przy czym przekroczenie wskaźnika rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 Prawa wodnego. Zastosowanie przez organ wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego wprowadzania ścieków do wód. Ponadto Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty stałej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Polegało to na przyjęciu, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można dokonać na podstawie maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu, z treści art. 271 ust. 5 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3 na sekundę, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut ścieków w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny zrzut ścieków. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73). Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Po drugie, zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Według stanowiska organu, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" oznacza w istocie maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Wskazany przepis jest nieprecyzyjny, w szczególności w nawiązaniu do art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Po trzecie, mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego), co przyznał nawet ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku