III OSK 1413/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Lu 15/18 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r. III SAB/Lu 15/18 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego K. S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt I) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej "p.w.KAS" poinformował młodszego rachmistrza celnego K. S. – eksperta służby celnej Izby Celnej w [...], że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tej Izbie. Następnie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył K. S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z [...] lipca 2018 r. organ podniósł, że nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie, domagając się zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaprzestania bezczynności w sprawie i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na ponaglenie Szef KAS wyjaśnił, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Następnie K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku wskazał, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażająca się w braku wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, a nie złożona skarżącemu propozycja pracy. W odniesieniu do meritum sprawy WSA w Lublinie podniósł, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny. Wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby pozwala na poddanie tej decyzji kontroli w trybie administracyjnym oraz sądowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, a nawiązanie stosunku pracy – prawa pracy. Przyjęcie stanowiska sprowadzającego się do zanegowania obowiązku wydania decyzji administracyjnej prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariusza konstytucyjnego prawa do sądu. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zastosowania i art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania przez WSA w Lublinie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności wyrażającej się w braku wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Zdaniem organu administracji, w niniejszej sprawie WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem z przepisów ustawy p.w.KAS wynika, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby, co wynika wprost z art. 169 ust. 4 tej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący przyjął propozycję zatrudnienia, następuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy i brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym organ nie dopuścił się bezczynności. Ponadto Dyrektor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego (dotyczące sfery prawa administracyjnego) oraz nawiązanie stosunku pracy (dotyczące sfery prawa cywilnego). Zdaniem organu administracji, wykładnia pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy przyjęta przez WSA w Lublinie jest niewłaściwa, została dokonana niezgodnie z brzmieniem przepisów p.ew.KAS, w tym art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 169 ust. 4. Wykładnia taka pociąga za sobą powstanie dwóch funkcjonujących jednocześnie obok siebie stosunków prawnych – służbowego oraz pracowniczego dotyczących tej samej osoby. Prawidłowa wykładnia powyższego pojęcia prowadzi do wniosku, iż przekształcenie przewidziane w art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, to modyfikacja (zmiana) stosunku służbowego w stosunek pracy stanowiąca czynność prawną dwustronną. W procesie tej modyfikacji dokonywanej poprzez przyjęcie propozycji pracy nie występuje odrębne zdarzenie prawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, które (zdaniem Sądu) powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. 2. art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że sformułowanie zamieszczone w art. 170 ust. 3 p.w.KAS "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby" pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a także, że w przypadku skarżącego następuje wygaśnięcie stosunku służbowego, który to stosunek uległ przekształceniu w stosunek pracy. Zdaniem organu administracji, wskazane wyżej przepisy nie nakazują wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS, z tymi których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.KAS, w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy, w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić. W sytuacji występującej w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wygaśnięciem stosunku służbowego, lecz z przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej. Z ostrożności procesowej Dyrektor zarzucił również naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania (w postaci oddalenia skargi) w następstwie uwzględnienia skargi i błędnego uznania przez WSA w Lublinie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności wyrażającej się poprzez brak wydania decyzji na podstawie art. 170 ust. 3 p.w. KAS, w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, w przypadku przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia i w konsekwencji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor IAS w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie lub oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. Z-ca Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 7 lutego 2022 r. w związku z brakiem zgody stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, bowiem przyjął, że skoro dotyczy bezczynności organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, to jest właściwy do jej rozpoznania. Sąd pierwszej instancji nie nadał jednak odpowiedniej wagi temu, że skarżący [...] maja 2017 r. otrzymał propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, którą przyjął [...] czerwca 2017 r. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Trafnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd I instancji wywiódł z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaśnięciu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że stosunek służbowy skarżącego wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to zdaniem tego Sądu uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ obciąża obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji jest zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS interpretowany zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z tak przedstawionym poglądem nie sposób się jednak zgodzić, bowiem wynika on przede wszystkim z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Zauważyć trzeba, że pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19 (pub. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w ww. uchwale "[p]rzekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. (...) zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Nadto zwrócić należy uwagę, że argument o konieczności zapewnienia skarżącemu prawa do sądu również doczekał się oceny w powyżej przywołanej uchwale NSA. Jak w niej wskazano, ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej, kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika. Z uwagi na powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, to nie pozostawał także w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne zatem było zobowiązanie go w postępowaniu sądowoadministracyjnym do wydania takiej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdzając obowiązek wydania przez organ decyzji administracyjnej o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącego, rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 8 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., ponieważ nie był właściwy do jej rozpoznania. Z tego względu należy uznać, że zaszła nieważność postępowania przed tym Sądem, bowiem spełniona została przesłanka z art 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w całości, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącego, a uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle niezasadnego działania skarżącego, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skargi.