III OSK 1435/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji O. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 97/23 w sprawie ze skargi Fundacji O. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora [...] w L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., II SAB/Łd 97/23, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Fundacji O. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora [...] w L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Fundacja O. z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Rektora [...] z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie w do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). W uzasadnieniu skargi wskazała, że wnioskiem z 10 lipca 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej ([...]), wystąpiła do Rektora [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Jakie są w [...] z siedzibą w L. procedury wnioskowania i udzielania informacji publicznej. 2. Kto jest w [...] z siedzibą w L. osobą odpowiedzialną za informację publiczną i treści w Biuletynie Informacji Publicznej (pod adresem [...])". Wniosła o udzielenie żądanej informacji drogą elektroniczną na adres elektroniczny wskazany we wniosku. Podała, że do dnia wniesienia skargi żądana informacja publiczna nie została udzielona. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego. Organ odwołując się do art. 16 i art. 17 u.d.i.p. oraz do art. 61 § 1, art. 63 § 1-3a oraz art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a., wywodził, iż email z 10 lipca 2023 r., który wpłynął do organu, a na który powołuje się strona skarżąca, poza enigmatycznym adresem – [...], nie zawierał jakichkolwiek informacji pozwalających na identyfikację podmiotu, który występował z żądaniem udzielenia przedmiotowej informacji publicznej. Stąd też wniosek ten jako niespełniający ustawowo określonych przepisami k.p.a. wymogów podania, został pozostawiony bez rozpoznania. Organ podkreślał, że z żadnej okoliczności sprawy nie wynika, aby nadawcą w/w wniosku z 10 lipca 2023 r. była strona skarżąca, a co za tym idzie zarzucaną mu przez Fundację bezczynność uznać należy za zaskakującą, a przynajmniej przedwczesną. Oddalając skargę, Sąd I instancji wskazał, że wobec brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a., jak i art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., dla skutecznego wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, niezbędne jest wykazanie tożsamości podmiotu występującego o udzielenie danej informacji publicznej i podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie przedłożony wraz ze skargą wniosek z 10 lipca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej nie został podpisany, a zarówno jego treść, jak adres poczty elektronicznej, z którego został wysłany – [...] – nie pozwalają na zidentyfikowanie podmiotu wnioskującego. Jednocześnie strona skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż to Fundacja była autorem wniosku z 10 lipca 2023 r. O powyższej okoliczności nie świadczy samo przedłożenie odpisu wniosku, czy też wynikające z powyższego domniemanie dostępu skarżącej do ww. skrzynki poczty elektronicznej. Sąd podkreślił, iż w dobie dzisiejszego rozwoju technik informatyzacji uzyskanie dostępu do jakiejkolwiek elektronicznej skrzynki pocztowej nie stanowi problemu (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 79/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również wykluczyć, że wnosząc przedmiotową skargę Fundacja, działając w ramach swojej statutowej działalności, występowała w imieniu innego podmiotu, który był autorem wniosku z 10 lipca 2023 r. W ocenie sądu I instancji istotną i najważniejszą okolicznością przemawiającą za oddaleniem skargi jest brak wykazania tożsamości pomiędzy autorem wniosku z 10 lipca 2023 r. a Fundacją zarzucającą Rektorowi bezczynność w jego rozpoznaniu. Powyższe zaś prowadzi do stwierdzenia, że strona skarżąca nie wykazała, iż posiada legitymację skargową i tym samym posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności ww. organu w dostępie do informacji publicznej. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, która została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: "I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 119 ust. 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że stan faktyczny (tożsamość wnioskodawcy i skarżącego) budził wątpliwości sądu I instancji; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z "21 maja 2023 r.", błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego odpisu wniosku, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedłożenie przez skarżącą odpisu (wydruku) wniosku nie świadczy o dostępie skarżącej do skrzynki poczty elektronicznej i tożsamości skarżącej z wnioskodawcą; III. "dostępu do jakiejkolwiek elektronicznej skrzynki pocztowej nie stanowi problemu"." W oparciu o tak sformułowane zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji wg norm przepisanych, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów. Zarzuty sformułowane w punktach II. i III. są całkowicie bezpodstawne. Autor skargi kasacyjnej uchybił podstawowemu obowiązkowi procesowemu i nie wskazał w ich treści oraz w uzasadnieniu jakie skonkretyzowane przepisy zostały naruszone przez działanie Sądu I instancji, które przyjęło opisaną postać w obu zarzutach. Żaden z nich nie nadaje się tym samym do merytorycznego rozpoznania, gdyż nie zostały one ani powiązane z jedną z podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a., ani nie wskazano przepisów, które miały zostać naruszone, ani nie określono formy prawnej ich naruszenia (tj. przez błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie), ani nie określono wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy, ani ich nie uzasadniono. Z tych względów brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Odnosząc się do zarzutu I. 2. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest skarga wniesiona na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie jest nią zatem sprawa administracyjna sensu stricto, tj. sprawa załatwiana w procesie stosowania prawa administracyjnego materialnego w drodze decyzji administracyjnej, która byłaby wydawana w oparciu o przepisy k.p.a. Żaden ze wskazanych w zarzucie przepisów, a to przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie znalazł zastosowania w postępowaniu organu oraz pośrednio – w czynnościach procesowych podejmowanych przez Sąd I instancji. Nie mogły one w związku z tym zostać naruszone przez ten Sąd. Z tych względów zarzut naruszenia tych przepisów jest nieuzasadniony. Również zarzut I. 1. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga na bezczynność organu administracji. Oznacza to, że skarga mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przywołany w zarzucie przepis nie uzależnia rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym od stopnia jej skomplikowania, wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i innych okoliczności. Stopień prawnej lub faktycznej złożoności sprawy nie jest kryterium różnicującym i wyznaczającym tryb procedowania przed sądem administracyjnym. Do zagadnienia tego nie odnosi się z pewnością przywołany w zarzucie przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jak i podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 90 p.p.s.a. Notabene art. 90 p.p.s.a. jest wewnętrznie rozbudowany, a tym samym ewentualny jego zarzut został sformułowany niestarannie w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne ustalenie woli autora skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzut tej treści nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku prawnego, co czyni go nieuzasadnionym. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.