III OSK 1501/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 981/18 w sprawie ze skargi Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 lutego 2019 r. IV SA/Po 981/18, oddalił skargę Zarządu [...] na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 sierpnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności i prawidłowości wydanych decyzji i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów: a) art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że tryb zasięgania opinii związku zawodowego przed zwolnieniem policjanta ze służby w przypadku określonym w art. 41 ust. 2 pkt 8 ma charakter fakultatywny, podczas gdy przepis ten obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a tym samym organ winien umożliwić związkowi realizację tego prawa poprzez m.in. umożliwienie zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający interes społeczny, co przejawiło się w nieuzasadnionej odmowie dopuszczenia [...] do udziału w sprawie pomimo iż nie zachodziły żadne okoliczności, które umożliwiałyby wydanie takiego postanowienia, a przeciwnie: - udział w postępowaniu organizacji związkowej jest wprost związany z jej celami statutowymi, - interes społeczny wymaga bezwzględnie możliwości uczestniczenia związku zawodowego policjantów w procedurze zwolnienia funkcjonariusza, co wynika bezpośrednio z konstytucyjnych praw i wolności, - nie istniało żadne zagrożenie dla interesu społecznego w sytuacji, w której w chwili wydawania postanowienia przez organ I instancji rozkaz personalny nie był prawomocny, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem funkcjonariusz został wydalony ze służby z chwilą wydania rozkazu; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni przepisów k.p.a. polegającej na uznaniu, że działanie w interesie prawnym policjanta nie może być tożsame z działaniem w interesie społecznym, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje na występujące nieprawidłowości w procedurze zwolnienia policjanta ze służby (brak obligatoryjnego zasięgnięcia opinii związku, czas pomiędzy poinformowaniem władz związku a wydaniem decyzji, w zasadzie uniemożliwiający jakiekolwiek działanie), podczas gdy w interesie społecznym jest, ażeby proces decyzyjny w zakresie jakichkolwiek zmian personalnych przebiegał z poszanowaniem procedur i praw związkowych, które posiadają ochronę wyrażoną wprost w Konstytucji RP, ponadto organizacja społeczna nie musi działać w interesie strony toczącego się postępowania, w konsekwencji zaś błędne nieuchylenie zaskarżonego postanowienia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. art. 31 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów k.p.a. prowadzącej do błędnego nieuchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy niezasadne było stwierdzenie przez Sąd, że wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w terminie po wydaniu postanowienia, w trakcie gdy postanowienie to pozostaje nieprawomocne, jest spóźnione z uwagi na brak toczącego się postępowania, podczas gdy formalnie do czasu uprawomocnienia się postanowienia postępowanie to jest w toku, w szczególności zaś istnieje możliwość jego dalszego zaskarżenia. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 sierpnia 2018 r. nr [...] oraz postanowienia Komendanta Miejskiego Policji [...] nr 8 z 13 lipca 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zauważyć należy w pierwszej kolejności, że zarzut ujęty w pkt 1.a) skargi kasacyjnej nie odnosi się do przedmiotu niniejszego postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie był bowiem rozkaz personalny o zwolnieniu K.M. ze służby, gdzie znaczenie mógłby mieć tryb podjęcia takiej decyzji, w tym charakter opinii związku zawodowego, wydawanej w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej podlegało tylko postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej ([...]) do udziału w postępowaniu administracyjnym. Kwestia zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, choćby dokonanego z naruszeniem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, stanowi zagadnienie odrębne, mające znaczenie dla oceny legalności rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, gdyby doszło do skutecznego zaskarżenia owego rozkazu w drodze odwołania. Tak się jednak nie stało (odwołanie od rozkazu Komendanta Miejskiego Policji [...] z 6 lipca 2018 r. nie zostało wniesione), a zatem postępowanie zostało zakończone na etapie decyzji (rozkazu personalnego) organu I instancji. Ten fakt był również powodem do wydania postanowienia, w trybie art. 31 § 2 k.p.a., o odmowie dopuszczenia Zarządu [...] do postępowania. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu) istnieje dopóty, dopóki postępowanie, którego dotyczy wniosek o przystąpienie, jest w toku, gdyż instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Bez znaczenia jest przy tym, że rozkaz personalny o zwolnieniu Policjanta ze służby z 6 lipca 2018 r., w chwili składania wniosku organizacji społecznej o przystąpienie do postępowania (wniosek z 9 lipca 2018 r., wpłynął do organu I instancji 10 lipca 2018 r.), nie był jeszcze ostateczny. Bezsporne jest bowiem, że w terminie otwartym do wniesienia odwołania, takie odwołanie od strony postępowania nie wpłynęło. W orzecznictwie podnosi się, że "Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje tylko wtedy, kiedy jednocześnie są spełnione wszystkie trzy warunki określone w tym przepisie. Sam zwrot tam zawarty, jak i w § 2 tego przepisu, świadczy o tym, że można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku (przed pierwszą lub drugą instancją)" (wyrok NSA z 3.02.2005 r. OSK 1076/04, LEX nr 165912). "Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. A contrario, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. W razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji. W takim wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a." (wyrok NSA z 20.06.2012 r. II OSK 525/11, LEX nr 1216745). Konkludując zatem zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej, wniosek Zarządu [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu mógłby zostać rozpoznany merytorycznie wówczas, gdyby strona postępowania wszczęła postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. Skoro tak się nie stało, a w chwili złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sprawa co do istoty była już zakończona przed organem I instancji, to wniosek nie mógł zostać rozpoznany pozytywnie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej też sytuacji, skoro wniosek nie mógł być rozpoznany merytorycznie, odnoszenie się do zarzutów ujętych w pkt 1. b) i c) skargi kasacyjnej (w skrócie mówiąc dotyczących interesu społecznego po stronie wnioskodawcy) jest bezprzedmiotowe, gdyż bez względu na ocenę tych zarzutów, nie mogłoby to doprowadzić do zmiany zaskarżonego wyroku i postanowień organów o odmowie dopuszczenia do postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż ostatecznie obydwie strony wyraziły na to zgodę.