III OSK 1630/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1027/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 22 kwietnia 2021 r., wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia skarżącej, dotyczącego zamiaru usunięcia ośmiu drzew gatunku czeremcha pospolita, o wskazanych obwodach pnia, z terenu działki nr ewid. [...]/2, obr. [, przy ul. [...]. Podstawę decyzji stanowiły art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej: u.o.p.). Organ I instancji wyjaśnił, że 12 kwietnia 2021 r. przeprowadzono oględziny drzew przeznaczonych do usunięcia. Stwierdzono, że drzewa rosną na terenie sklasyfikowanym w ewidencji gruntów i budynków jako tereny rolne i stanowią grupę zieleni porastającą nieumocnioną skarpę na terenie działki. Drzewa rosną na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 2R(Z), stanowiącym tereny rolnicze, w szczególności w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałych użytków zielonych - wyodrębnione w strukturze gruntów rolnych tereny o małej przydatności dla rolnictwa, lecz pełniące ważną funkcję przyrodniczą i krajobrazową jako obudowa biologiczna cieków wodnych i rowów oraz szata roślinna stromych zboczy, skarp, jarów itp. Wynika to z § 16 ust. 1 uchwały nr CXV/1556/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Południe" (Dz. Urzęd. Woj. Małop. Nr 611, poz. 4832). Drzewa mają "prawidłowy pokrój i zachowaną statykę", a także wykazują duże walory przyrodnicze. Uzasadniało to wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru ich usunięcia. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji z 12 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 25 czerwca 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kwalifikuje ten teren jako pełniący ważną funkcję przyrodniczą, a zatem organ I instancji prawidłowo skorzystał z prawa do wniesienia sprzeciwu wobec usunięcia drzew, szczególnie, że jak podnosi skarżąca w odwołaniu, z tego terenu usunięto już drzewa na podstawie stosownego zezwolenia. Świadczy to o wyważeniu interesu strony i interesu publicznego w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Dokonał bowiem oceny rosnących drzew, uznał, że są żywotne i stanowią element krajobrazowy w postaci obudowy cieków wodnych, a ich systemy korzeniowe umacniają zbocza skarpy. Drzewa pełnią ważną rolę w kontynuacji korytarzy ekologicznych dla zwierząt, a także zwiększają bioróżnorodność gatunkową struktury parku rzecznego "Wilga". Zakwalifikowanie terenu jako terenu o małej przydatności dla rolnictwa nie zostało dokonane przez organ l instancji, ale w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei kwestie przyczyny usunięcia drzew (założenie plantacji borówki amerykańskiej) nie mają znaczenia w tym postępowaniu. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 25 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z oględzin, drzewa są żywotne, mają prawidłowy pokrój i zachowaną statykę. Zwrócono szczególną uwagę na wypróchnienie, obecność owocników grzybów oraz ślady żeru owadziego na pniu egzemplarza czeremchy pospolitej oznaczonej nr 5, uznając, że stanowi ono cenny element z punktu widzenia przyrodniczego. Stwierdzono, że objęte wnioskiem drzewa stanowią grupę zieleni u podnóża skarpy. W ocenie Sądu I instancji, w interesie publicznym leży zachowanie w jak największym zakresie zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia na tym terenie, w celu zapewnienia realizacji istotnej funkcji przyrodniczej oraz krajobrazowej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że zacienienie działki powodowane przez drzewa, jako kolidujące z planami skarżącej przeznaczenia działki pod uprawę borówki amerykańskiej, nie może stanowić decydującego kryterium oceny zgłoszenia. Wnioskodawca nie jest nawet zobowiązany podawać przyczyn wystąpienia ze zgłoszeniem. Z kolei argument, że wcześniejsze wnioski skarżącej dotyczące innych drzew zostały zweryfikowane pozytywnie nie może przesądzać o tym, że każdy kolejny wniosek również zostanie zaakceptowany. Raz wydana zgoda nie może być rozumiana jako przyzwolenie na dokonywanie kolejnych wycinek. Drzewa zlokalizowane są u podnóża skarpy i systemy korzeniowe umacniają jej zbocza. Działka skarżącej stanowi część większego obszaru oznaczonego symbolem R(Z), a graniczącego z terenami publicznej zieleni urządzonej (ZP) oraz terenem lasu (ZL), tworząc tym samym zwarty ekosystem. Wartość przyrodnicza tego terenu jest bezsporna. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni § 16 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, że za priorytetowe uznano zachowanie na tym terenie zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a nie przeznaczenie rolnicze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. przez uznanie, że przeznaczone do wycinki drzewa stanowią grupę zieleni porastającą nieumocnioną skarpę i pełnią ważną funkcję przyrodniczą i krajobrazową jako obudowa biologiczna cieków wodnych i rowów oraz jako szata roślinna stromych zboczy, skarp i jarów. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a" p.p.s.a. w związku z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. polegające na oddaleniu skargi w wyniku naruszenia prawa materialnego i niewłaściwej subsumpcji wskazanego przepisu dotyczącego możliwości wniesienia sprzeciwu przez organ administracji i uznaniu, że wskazane do wycinki drzewa znajdowały się na terenie podlegającym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zielone - symbol 2R(Z). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne zostały częściowo nieprawidłowo sformułowane. Skarżąca sformułowała bowiem dwa zarzuty, jedynie w drugim z nich wskazując na naruszenie prawa materialnego. Natomiast pierwszy z zarzutów w ogóle nie został określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego, czego wymaga powołany wyżej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto, zarzut ten zawiera zarówno normy procesowe, jak i materialne. Nie można natomiast zwalczać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia prawa materialnego. Ponadto, w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma takich przepisów jak "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a" oraz "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c". Norma z art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się bowiem na punkty (a nie ustępy) oraz na litery. Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca wskazuje bowiem, że przedmiotowe drzewa nie znajdują się na skarpie oraz nie znajdują się w okolicy cieku wodnego. Błędne ustalenia faktyczne organu I instancji w tym zakresie, w ocenie skarżącej, oznaczają, że organy nie miały podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia wycinki drzew w przypadku "lokalizacji drzewa na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Sformułowanie "może" oznacza, że organ działa w tym przypadku w granicach uznania administracyjnego, a każda tego rodzaju sprawa powinna zostać indywidualnie rozpatrzona. W tej sprawie organ I instancji te warunki zachował, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Pracownicy organu dokonali oględzin przedmiotowych drzew i dopiero w kontekście ich stanu zdrowotnego, funkcji i położenia, organ I instancji uznał za uzasadnione wniesienie sprzeciwu. Norma z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. odnosi się do dwóch odrębnych przesłanek wniesienia sprzeciwu. Po pierwsze, w przypadku lokalizacji drzewa na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń, a po drugie w przypadku lokalizacji drzewa na terenie chronionym innymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak natomiast wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1578, jest to akt już nieobowiązujący, ale obowiązywał w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odrębnie określa się tereny zieleni (pkt 5 załącznika, symbol Z), a odrębnie tereny użytkowanie rolniczo (pkt 3 załącznika, symbol R, kolor żółty). W tej sprawie przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2 R(Z), który na mapie stanowiącej część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został oznaczony kolorem zielonym. Symbol ten obejmuje tereny rolnicze w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałe użytki zielone - wyodrębnione w strukturze gruntów rolnych tereny o małej przydatności dla rolnictwa, lecz pełniące ważną funkcję przyrodniczą i krajobrazową jako obudowa biologiczna cieków wodnych i źródlisk oraz szata roślinna stromych zboczy, skarp, jarów itp. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, mamy do czynienia z terenem zielonym (Z), chociaż niejako wyodrębnionym w ramach terenów użytkowanych rolniczo (R). Nawet jednak przyjęcie, że nie jest to teren zielony, lecz wyłącznie rolniczy, nie może prowadzić do stwierdzenia naruszenia art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ochronę funkcji przyrodniczej i krajobrazowej (druga przesłanka z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p.). Zarzuty kasacyjne w tym zakresie stanowią ponadto polemikę z ustaleniami pracowników organu I instancji, wynikającymi z oględzin terenu i utrwalonych w formie dokumentacji fotograficznej. Przede wszystkim zarzuty wskazujące na brak skarpy na przedmiotowej nieruchomości zostały powołane dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a zatem nie mogły być przedmiotem oceny organu. Natomiast co bardziej istotne, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że drzewa objęte zgłoszeniem nie znajdują się na terenie płaskim, ale zgodnie z ustaleniami organu I instancji porastają skarpę. Bez znaczenia jest również odległość od cieku wodnego, ponieważ stanowisko organu w tym zakresie dotyczy ochrony bioróżnorodności znajdującego się w okolicy parku rzecznego "Wilga". Organ nie był zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia, na czym polega to zwiększenie bioróżnorodności gatunkowej, ponieważ jej zachowanie jest jednym z podstawowych, ogólnych celów ustawy o ochronie przyrody (art. 2 ust. 2 pkt 2 u.o.p.). Bioróżnorodność biologiczna to zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami, oraz zróżnicowanie ekosystemów (art. 5 pkt 16 u.o.p.). Wycięcie ośmiu drzew jednego gatunku, uwzględniając, że część drzew została już wcześniej usunięta, niewątpliwie wpływa na ograniczenie różnorodności biologicznej na danym terenie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, ponieważ właściwy w tym przedmiocie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.