III OSK 1640/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1984/18 w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/18 oddalił skargę E.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] 2018 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie E.S. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R., a następnie wystąpiła z pozwem do Sądu Rejonowego w R. – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie istnienia stosunku służby od [...] 2017 r. i przywrócenie jej do służby w charakterze funkcjonariusza. Zdaniem skarżącej skoro nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania istnieje nadal, pomimo złożonej propozycji pracy. Stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej Sąd Rejonowy przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R., który postanowieniem z [...] 2018 r. na podstawie art. 61a § 1k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Szef KAS, ww. postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy, wyjaśniając, że w sprawie zachodzi brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym, ponieważ z żadnego przepisu nie wynika, że w zakresie przez nią żądanym organ administracji publicznej rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, tym samym nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza. Uznając powyższe rozstrzygnięcie za prawidłowe Sąd I instancji wywiódł, że w świetle mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej "p.w.KAS" brak jest podstaw do uznania, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z jego wygaśnięciem i że należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skarżąca przyjęła propozycję pracy, skutkiem czego nie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego obligujące organ do wydania deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. E.S. wywiodła od powyższego wyroku, skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i bezzasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne nieprawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. oraz wadliwego niezastosowania art. 104 § 1 k.p.a. przejawiającego się w uznaniu, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć, gdy istniały podstawy do wydania decyzji w sprawie; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – art. 170 ust. 3 p.w.KAS z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że w wypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że taka podstawa prawna wynika z ww. przepisów. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjął Sąd I instancji – podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie zwolnienia E.S. ze Służby Celno-Skarbowej. Odnośnie powyższego wyjaśnić należy, że w przepisach ustawy p.w.KAS ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS. Z powyższego wynika, że organy administracji skarbowej otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród ww. przedstawionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy. Dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7 p.w.KAS) ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji, nie przewidział również możliwości zaskarżenia jej w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale. Tym samym skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżąca przyjęła złożoną jej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycję zatrudnienia, w konsekwencji czego jej stosunek służby z mocy prawa został przekształcony w stosunek pracy. Tym samym w świetle dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie. Z uwagi na powyższe zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w nim elementy, a przedstawiony wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, który w niniejszej sprawie nie był przez Sąd I instancji stosowany. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.