III OSK 1664/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1431/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2019 r. II SA/Wa 1431/18, oddalił skargę M. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 28 maja 2018 r. nr 689/2018 w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. art. 13 ust 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się tym, że w ocenie Sądu I instancji wymogi w zakresie uzyskania opinii Starosty Powiatowego są spełnione również w sytuacji, w której komendant wojewódzki zmienia uzasadnienie w zakresie przesłanek planowanego odwołania komendanta powiatowego, a także gdy podaje we wniosku do starosty informacje nieprawdziwe, zaś działanie takie nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie jest działaniem arbitralnym; 2. przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy orzekające wydały zaskarżone orzeczenie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, a także w zakresie możliwości wydania staroście powiatowemu opinii co do zamiaru odwołania strony ze stanowiska; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 - 11, a także 77, 78, 106 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy orzekające: - pozbawiły stronę możliwości czynnego udziału w sprawie, a tym przedstawiana dowodów i argumentów w sprawie, - sporządziły niezgodnie ze stanem faktycznym uzasadnienie decyzji administracyjnej, - nie dokonały niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, - oparły się w ocenie pracy skarżącego na bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowościach skutkujących utratą zaufania do jego osoby, a więc nie na faktach, a na gołosłownych stwierdzeniach, - nie zachowały określonej przepisami prawa procedury współdziałania Starosty w wydaniu decyzji, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Warmińsko Mazurskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu PSP" oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zażądał też przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zakres wyjaśnienia sprawy, do czego odnoszą się zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zależy od właściwego odczytania przesłanek rozstrzygnięcia, zawartych w normach prawa materialnego. Decyzja podjęta w oparciu o art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (uPSP) jest decyzją uznaniową, co wynika z braku ustanowienia w tym przepisie konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Powyższa okoliczność ma w sprawie kluczowe znaczenie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można skutecznie zakwestionować utraty zaufania w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania. W niniejszej sprawie fakty takie zostały przez organ wskazane i ustalone oraz prawidłowo ocenione w postępowaniu sądowoadministacyjnym w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto, jak podnosi się w orzecznictwie, "Do podjęcia decyzji na podstawie wskazanego przepisu prawa nie jest konieczne udowodnienie wszystkich faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Wystarczy potwierdzenie wystąpienia większości zdarzeń będących przyczyną utraty zaufania przełożonego" (wyrok NSA z 28.02.2007 r. I OSK 324/06, LEX nr 348017). Jak ustalił Sąd I instancji w niniejszej sprawie podstawą utraty zaufania przełożonego nie było naruszenie dyscypliny finansów publicznych (o tym rozstrzyga się w innym trybie), ale sam fakt udziału skarżącego w kursie rzeczoznawców pojazdów, co w ocenie przełożonego, zgodnie z wnioskami kontroli, było nieuzasadnione oraz posiadanie kilku kart abonenckich telefonii komórkowej. Te fakty zostały potwierdzone w wystąpieniu pokontrolnym z 28 lutego 2018 r. Ponadto zauważyć należy, że powołany w skardze kasacyjnej art. 13 ust. 3 uPSP nie określa żadnych przesłanek odwołania i jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym. Określa, kto jest właściwy do odwołania komendanta powiatowego i w jakim trybie. O charakterze opinii starosty, skutkach jej braku i koniecznych przesłankach jej wydania, na gruncie odpowiednio stosowanego art. 12 ust. 3 uPSP, można byłoby rozważać, gdyby przepis ten został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej, ale tak się w tej sprawie nie stało. Sam fakt braku opinii starosty szczycieńskiego w oznaczonym w ustawie terminie jest zaś bezsporny. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że w przypadku wątpliwości po stronie starosty, co do powodów odwołania skarżącego, mógł on wydać opinię negatywną, która i tak nie byłaby wiążąca dla organu rozstrzygającego o odwołaniu. W tej sytuacji nieusprawiedliwione są też zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej, które zmierzają do wykazania, że organ nie wyjaśnił okoliczności tej sprawy w dostateczny sposób. Wszak fakty, które w ocenie organu miały wpływ na utratę zaufania do skarżącego zostały wskazane i potwierdzone, o czym była mowa wyżej. Natomiast zarzut pozbawiania strony udziału w postępowaniu, który miałby prowadzić do nieważności wydanej decyzji, również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący kasacyjnie w zarzutach nie odwołał się nawet do art. 10 k.p.a., dotyczącego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie zachodzą przy tym żadne podstawy do twierdzenia, że przez cały czas trwania postępowania skarżący kasacyjnie był w nim pozbawiony udziału i nie mógł składać żadnych wniosków dowodowych, w tym w postępowaniu odwoławczym przez niego zainicjowanym. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.