III OSK 1692/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 58/19 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 marca 2019 r. III SA/Kr 58/19, w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Rektora [...] z 19 listopada 2018 r. nr 166.41620.55.2018, w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego: (I) uchylił zaskarżoną decyzję; (II) zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Decyzją z 19 listopada 2018 r. Rektor [...] na podstawie art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669; dalej: Przepisy wprowadzające) w związku z zarządzeniem nr [...] Rektora [...] z [...] r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania stypendiów doktoranckich na [...] (dalej: "zarządzenie nr [...]") przyznał skarżącemu stypendium doktoranckie w roku akademickim 2018/219 w wysokości 1470 zł miesięcznie. Na powyższą decyzję K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, błędną wykładnię i odmowę zastosowania art. 137 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1838) oraz naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie rozstrzyga kwestii intertemporalnych, jedynie w drodze wykładni systemowej można dojść do stwierdzenia, że przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym mogą mieć zastosowanie do tych postępowań (ale tylko w takim zakresie w jakim zdecydował o tym ustawodawca wskazując w treści przepisów wyraźnie, że do niezakończonych, określonych postępowań stosuje się przepisy dotychczasowe). W ocenie Sądu I instancji wykładnia ta nie pozwala jednak na stwierdzenie, że również należy stosować "dawne" przepisy wykonawcze, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego ustawy uchylanej – art. 151 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Według zasad techniki prawodawczej ustawodawca powinien określić, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających (§ 30). W art. 349 Przepisów wprowadzających ustawodawca wskazał, które spośród wymienionych w jednostce redakcyjnej tekstu prawnego przepisy wykonawcze, wydane na podstawie wskazanych przepisów zachowują swoją moc obowiązującą i do kiedy. Nie wymieniono tam art. 151 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie z 2016 r. Z § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, tj. nowego rozporządzenia wynika, że po pierwsze, rozporządzenie to wchodzi w życie z dniem 1 października 2018 r., po drugie z przypisów zamieszczonych z kolei pod tekstem tego rozporządzenia wynika, że było ono poprzedzone rozporządzeniem z 2016 r., które traci moc z dniem 1 października 2018 r. na podstawie art. 169 pkt 3 ustawy wprowadzającej. Zdaniem Sądu I instancji przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem 1 października 2018 r. utraciły swoją moc obowiązującą, która nie została "przedłużona" postanowieniami art. 349 Przepisów wprowadzających. Żadnych innych postanowień (zachowania mocy obowiązującej do określonego czasu przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawowego ustawy uchylanej) nie zawiera ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W art. 470 stanowi jedynie, że "Ustawa wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce". W ocenie Sądu argumentem a fortiori jest § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, według którego jeżeli uchyla się ustawę na podstawie, której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Ponadto, zauważyć należy, że samo odesłanie jest wadliwe, gdyż zgodnie z § 157 Zasad techniki prawodawczej nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania – "...nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy." Nie odsyła się też do nieobowiązujących przepisów (§ 159 Zasad techniki prawodawczej). Nadto w innych Przepisach wprowadzających ustawodawca, a przecież istnieje domniemanie o jego racjonalności – wprost używa sformułowań, które Zasady techniki prawodawczej nakazują mu w przepisach przejściowych używać. I tak na przykład w art. 284 Przepisów wprowadzających stanowi w ust. 2, że postępowania wszczęte na wniosek o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, czy w ust. 2 art. 283 tejże ustawy, że postępowania w sprawie zatwierdzenia zasad przyznawania stypendiów naukowych dla doktorantów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tylko zatem w tych wypadkach przewidzianych przez ustawodawcę przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym będą miały zastosowanie. W końcu nie można przejść obojętnie wobec zasady - lege non distinguente nec nostrum est distinguere – gdy prawo nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest rozróżniać. Wobec tego zwrócić należy uwagę, że to ustawodawca tak zdecydował, iż z jakiś względów w art. 285 oraz w art. 349 Przepisów wprowadzających nie wskazał o zachowaniu mocy obowiązującej do określonego czasu przepisów wykonawczych. Domniemać należy, że miał świadomość tego konsekwencji. Wobec tego interpretator tekstu prawnego, w sytuacji, gdy sam ustawodawca rozróżnia określone sytuacje, w których i dotychczasowe regulacje ustawowe i podustawowe mają "przedłużoną" moc obowiązującą, nie może takiego stanu rzeczy nie uwzględniać przy interpretacji stosowanych przepisów. Za twierdzeniem zatem, że również obliczenie minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego, o czym stanowi art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających powinno następować na podstawie dotychczasowych przepisów wykonawczych, nie może więc przemawiać ta sama wykładnia systemowa. Zasadnie bowiem podniósł skarżący, że gdyby to było intencją prawodawcy, to wprost także i w tej jednostce redakcyjnej przepisów prawnych, określiłby wszystkie wskaźniki wynagrodzenia asystenta kwotowo. Po drugie, zdaniem Sądu I instancji, dotychczas wydane przepisy wykonawcze wymieniłby w jednostce redakcyjnej tej ustawy, w której stanowi o zachowaniu mocy wiążącej tych przepisów, tj. w art. 349 Przepisów wprowadzających. Trafnie więc zdaniem Sądu argumentuje skarżący, że przepis art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nie ma charakteru przepisu przejściowego lecz dostosowującego, definiującego jedynie co ustawodawca rozumie przez "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta", o czym świadczy użycie sformułowania – "o którym mowa....". Podzielić należy stanowisko, że użycie zaimka "który" odnosi się do wynagrodzenia, a nie do wysokości tego wynagrodzenia. W ocenie Sądu I instancji zgodzić się należy ze skarżącym, że stawka miesięczna minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla asystenta, jako poza profesorem, profesorem uczelni i adiunktem, innego stanowiska nauczyciela akademickiego (argument a contrario z art. 137 ust. 1 i z art. 116 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), wynosi 50 % wynagrodzenia profesora. Zatem w wyniku wykładni art. 285 ust. 1 ustawy Przepisów wprowadzających, obowiązujących przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz rozporządzenia wykonawczego z 2018 r., wydanego na podstawie art. 137 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stwierdzić należy, że uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli je przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymać stypendium doktoranckie w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, obliczoną wskutek działań matematycznych z kwoty 50% wynagrodzenia profesora (60 % z 3 205,00 zł (50% z 6410,00) =1923 zł miesięcznie). Za taką wykładnią art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających przemawiają więc nie tylko względy systemowe, ale i funkcjonalne. Wprost z tekstu uzasadnienia projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, spełniającego rolę pomocniczą w wykładni tekstu prawnego, wynika, że celem wprowadzenia takiej regulacji miało być zwiększenie finansów na naukę i szkolnictwo wyższe. W uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy stwierdzono, że "Obecne zasady finasowania i ewaluacji działalności naukowej oraz kształtowania kariery naukowej nie są ukierunkowane na osiągnięcie doskonałości naukowej i tym samym przyczyniają się do pogłębiania pułapek rozwojowych. Stanowi to przesłankę do przeprowadzenia reformy szkolnictwa wyższego i nauki, obejmującej zmiany w zakresie funkcjonowania systemu, zarządzania, finasowania oraz oceny jakości działalności uczelni." Argumentacja funkcjonalna, w tym celowościowa, nie powinna i nie może służyć jednak pogorszeniu sytuacji skarżącego. Stąd niejednoznaczny przepis art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie może być interpretowany na niekorzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wykładnia art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którą uczestnicy studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 mieliby otrzymywać stypendium co najmniej w wysokości wynikającej z rozporządzenia z 2016 r., tj. w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, obliczonej w wyniku działań matematycznych z kwoty wskazane w załączniku do tych przepisów, naruszałaby art. 70 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w pełni aprobuje więc stanowisko, że przewidziane w art. 70 ust. 4 Konstytucji RP prawo do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia tworzy konstytucyjne prawo podmiotowe – prawo do równego dostępu do wyrównania przez państwo szans edukacyjnych (por. wyrok TK z 13 listopada 2007 r., sygn. akt P 42/06; OTK-A 2007, nr 10, poz. 123). W tym zakresie Sąd I instancji podzielił poglądy zawarte w przywołanych w uzasadnieniu wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i zastosował prokonstytucyjną wykładnie art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zdanie odrębne zgłosiła sędzia WSA Halina Jakubiec, która nie zgodziła się z interpretacją art. 285 Przepisów wprowadzających oraz naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Odmienne zdanie miała również co do poglądu wyrażonego w treści art. 7a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 marca 2019 r. III SA/Kr 58/19, wniósł Rektor [...] w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu polegającą na niezasadnym uznaniu, że przepis ten należy rozumieć jako odsyłający do art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2018 r. poz. 1838) i do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 poz. 2063; dalej: rozporządzenie z 2016 r.) wyłącznie w zakresie zdefiniowania czym jest "minimalne wynagrodzenia asystenta", a już nie co do określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. i wydanych na podstawie tego przepisów wskazanych w Załączniku nr 1 (Tabeli A) do rozporządzenia z 2016 r. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że art. 151 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. nie można zastosować w celu określenia wysokości "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", która decyduje o wysokości stypendium doktoranckiego i w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i niezasadne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie do określenia wysokości stypendium doktoranckiego należnego skarżącemu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 349 Przepisów wprowadzających poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skoro w tym przepisie (dotyczącym określenia, które przepisy wykonawcze zachowują moc po wejściu w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. nie wskazano, że rozporządzenie z 2016 r. zachowuje moc w zakresie określenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego asystenta, to należy domniemywać, że ustawodawca uznał, że przepisy rozporządzenia z 2016 r. nie obowiązują; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 33 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016. poz. 283). poprzez niezasadne niezastosowanie tego przepisu, który stanowi, że nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego, natomiast przyjęcie przez Sąd, że art. 151 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r., który wprost odsyła do przepisów rozporządzenia z 2016 r., należy stosować wyłącznie w zakresie określenia warunków wynagradzania pracowników naukowych, nie zaś ich wysokości. Taki zabieg WSA doprowadził do niezasadnego uwzględnienia skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu Konstytucji i uznanie, że w przypadku Skarżącego należy zastosować "prokonstytucyjną wykładnię", gdy sytuacja Skarżącego i doktorantów rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2019/2020 jest zgoła odmienna i nie można mówić o dyskryminacji skarżącego. 2. przepisów postępowania przez sądami administracyjnymi, które miały wpływ na wynik sprawy: - 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z 11 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że zaskarżona decyzja Rektora [...] z 19 listopada 2018 r. nie zawierała obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ organ miał nie wyjaśnić dlaczego zastosował konkretny przepis prawa przy wydawaniu decyzji, choć decyzja Rektora [...] posiadała wszelkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. oraz zaskarżona decyzja w całości uwzględniała wniosek skarżącego o przyznaniu mu stypendium doktoranckiego, naruszenie to w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. G. wniósł o jej oddalenie, odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na korzyść organu w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według odpowiednich przepisów. Ponadto K. G. wniósł o połączenie sprawy w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawami wywołanymi skargami kasacyjnymi organu (Rektora [...]), które wpłynęły lub w najbliższym czasie wpłyną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zaskarżają wyroki uchylające decyzje o podobnej treści, co decyzja uchylona zaskarżonym w tej sprawie wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że spór stron dotyczy wysokości stypendium doktoranckiego przyznanego skarżącemu i zaistniał on na tle zmiany stanu prawnego dotyczącego systemu kształcenia oraz uprawnień doktorantów. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, w szczególności nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący rozpoczął studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020. Na mocy art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, tj. ustawa, pod rządami której skarżący rozpoczęła studia doktoranckie. Nowa ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – stosownie do art. 1 Przepisów wprowadzających – weszła w życie z dniem 1 października 2018 r. z wyjątkiem części jej przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 - 6. Z powyższej regulacji wynika, że od 1 października 2018 r. aktem prawnym określającym zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a ponadto w tak zwanym okresie przejściowym także przepisy ustawy wprowadzającej z 3 lipca 2018 r., w warunkach, na zasadach i w terminach określonych w jej Rozdziale 3 zatytułowanym: "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe". W powstałej sytuacji, wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, materialnoprawną podstawę przyznania stypendium doktoranckiego, objętego dyspozycją art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej stanowią przepisy art. 285 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających. Powyższa okoliczność była bezsporna, a spór dotyczył jedynie ich interpretacji. Artykuł 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że "[u]czestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". Ustęp 2 tego artykułu określa, że "[d]ecyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w instytucie naukowym Polskiej Akademii Nauk, instytucie badawczym oraz międzynarodowym instytucie naukowym - dyrektor tego instytutu." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że użyte w nim pojęcie "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" poprzez odesłanie do art. 151 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia z 2016 r. odnosi się jedynie do zdefiniowania tej instytucji jako "60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta", ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia asystenta określonego kwotowo w wysokości 2450 zł. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, o czym świadczy użyty w nim zwrot "(...) uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich (...) mogą otrzymywać stypendium doktoranckie (...)". Skoro zatem ustawodawca wprost wskazał, że doktorantom funkcjonującym poza nowopowstałą szkołą doktorską może być przyznane stypendium w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, to minimalna wysokość stypendium dla tej grupy wnioskodawców każdorazowo wyniesie 60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta, określonego kwotowo w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na tej podstawie, a więc w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. W § 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego wskazano, że w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia ustala się tabele miesięcznych minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli akademickich, gdzie minimalne zasadnicze wynagrodzenie asystenta przewidziano w wysokości 2.450 zł (stosownie do lp. 3 tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia). Mając to na uwadze, należy uznać, że zasadnie organ przyznał skarżącemu stypendium w wysokości 1.470 zł (to jest 60% z 2.450 zł). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego, że wysokość przyznanego mu stypendium powinna być wyliczona przy uwzględnieniu aktualnego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla asystenta, które - po utracie mocy obowiązującej przez ustawę z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - wylicza się jako procentową pochodną wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, to jest przy uwzględnianiu treści art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie miesięcznego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora uczelni publicznej. Zgodnie z tymi regulacjami stypendium doktoranckie wynosiłoby 1923 zł. Zarówno strona wnosząca skargę, jak i Sąd pierwszej instancji podzielający jej stanowisko akcentują przy tym, że wywodząc powyższe biorą w szczególności pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Kwoty stypendiów i wynagrodzeń w nowej ustawie są zawsze zrelatywizowane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co zapewnia automatyczną waloryzację stawek i równomierność zmian wysokości świadczeń uzyskiwanych na uczelni oraz brak jest podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2016 r., które zostało uchylone. W przeciwnym wypadku stypendium, które może zostać przyznane doktorantom, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020 zostałoby zamrożone do końca okresu ich studiów doktoranckich. Nadto przedstawiony przez organ sposób wyliczenia spornego stypendium doktoranckiego narusza zasadę wyrażoną w przepisach art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, to jest zasadę równości wobec prawa, w nieuprawniony sposób różnicując kwotę stypendiów doktoranckich przyznawanych doktorantom w zależności od czasu rozpoczęcia przez nich studiów doktoranckich, na niekorzyść tych osób, które stały się uczestnikami studiów doktoranckich przed rozpoczęciem funkcjonowania szkół doktorskich, o których mowa w art. 198 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, to jest przed 1 października 2019 r. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - na tle zaprezentowanych przeciwstawnych stanowisk obydwu stron - wymagało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bardziej kompleksowej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na wstępie należy podkreślić, że art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających jest przepisem intertemporalnym, mającym za zadanie uregulowanie sytuacji o charakterze tymczasowym, przejściowym (studia doktoranckie na dotychczasowych zasadach prowadzone będą bowiem do 31 grudnia 2023 r.). Wobec swej istoty przepisy intertemporalne odwołują się zwykle w swej treści również do przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istotą przepisów intertemporalnych jest bowiem wskazanie, czy do danego stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie nowego prawa, zastosowanie mają przepisy nowe, czy też obowiązujące dotychczas. W art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie poprzestano - wbrew interpretacji Sądu I instancji - na wskazaniu, że wysokość stypendium dla uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 odpowiada 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja wskazanego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w nieuprawniony sposób eliminuje z jego treści wyrażenie "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 tej ustawy" i pomija jego znaczenie jako przepisu odsyłającego do aktu wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą wraz z utratą mocy obowiązującej przez ustawę z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Jednak zawarte w art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających odesłanie do zasad określonych tym rozporządzeniem nie może być uznawane za błąd ustawodawcy. Jak wskazano wyżej, odesłanie to ma bowiem charakter przejściowy, umożliwiający przyznanie doktorantom, którzy studia doktoranckie rozpoczęli przed rokiem akademickim 2019/2020, stypendiów na dotychczasowych zasadach. Przy tego rodzaju treści odesłania nie można uznać, że odnosi się ono tylko do wybranych przepisów, a do pozostałych nie, bowiem ustawodawca w art. 285 ust. 1 takiego zastrzeżenia nie uczynił. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawodawca w powołanym rozporządzeniu określił kwotowo wynagrodzenie asystenta. Jeśli zatem przepisy wprowadzające odsyłają w celu określenia stypendium do tego rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym), to nie sposób twierdzić, że odesłanie to nie dotyczy jednoznacznie określonej w nim kwoty, a jedynie definicji tego pojęcia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to analizowane odesłanie byłoby w ogóle zbyteczne. Brak podstaw, aby dokonywać wykładni językowej art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, przyjmując za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do pojęcia "minimalnego wynagrodzenia asystenta", a całkowicie pomijać treść dotyczącą obowiązku stosowania w celu ustalenia wysokości stypendium przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Nie można interpretować treści przepisu w taki sposób, że pewne zawarte w nim sformułowanie nie miałoby znaczenia. Stypendium doktoranckie przyznano zatem stronie skarżącej w kwocie wynikającej z art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających i przepisów prawa, do których ta regulacja odsyła. Sąd dostrzega oczywiście, że minimalna wysokość stypendiów doktoranckich przyznawanych na podstawie art. 285 ust. 1 tej ustawy jest niższa od minimalnej wysokości stypendiów doktoranckich przyznawanych tym doktorantom, którzy rozpoczęli kształcenie w szkole doktorskiej, a więc po 1 października 2019 r. Wskazać jednak należy, że art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających wprost stanowi, że sporne stypendium przysługuje "w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Określa więc tylko jego dolną granicę. Nadto podkreślić należy, że nie było intencją ustawodawcy stosowanie w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, tylko "części" przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu do projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jednoznacznie stwierdzono, że w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przez rokiem akademickim 2019/2020 wsparcie finansowe w postaci stypendiów doktoranckich, zwiększeń stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej będzie oparte na dotychczasowych zasadach. Wyjątkiem "będzie wyłącznie możliwość ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną wbrew stanowisku strony skarżącej, zróżnicowanie to nie narusza również konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 18 czerwca 2013 r. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60) zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że na gruncie zasady równości dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. Muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu. Wymagają racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą także być uzasadnione innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi (zob. np. wyrok TK z 3 października 2000 r. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). Dokonując porównania studiów doktoranckich prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, ze studiami doktoranckimi prowadzonymi na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, stwierdzić należy, że system kształcenia, uprawnień i obowiązków doktorantów określony w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczo odbiega od dotychczasowego. Niewątpliwie obydwie grupy doktorantów, zróżnicowane stosownie do daty, w której rozpoczęły studia doktoranckie zmierzają do tego samego celu, którym jest przygotowanie rozprawy doktorskiej oraz zdobycie stopnia naukowego doktora. Niemniej skala modyfikacji zasad studiów doktoranckich prowadzonych w ramach szkół doktorskich w odniesieniu do poprzedniego reżimu prawnego regulującego takie studia pozwala na stwierdzenie, że różnice między tymi grupami doktorantów uzasadniają zastosowanie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania stypendiów. Różnice te dotyczą nie tylko podmiotów, które mogą aktualnie prowadzić szkoły doktoranckie i zakresu dyscyplin jakich mogą być prowadzone. Zgodnie z ustawą z 2005 r. stypendium doktoranckie mogli uzyskać jednie doktoranci stacjonarnych studiów doktoranckich w wysokości nie niższej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie nie było przyznawane automatycznie i nie było powiązane jedynie z posiadaniem statusu doktoranta, ale wymagało spełnienia innych kryteriów. Co istotne, stypendium doktoranckie dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich było również przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta: 1) świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym; 2) środków w ramach pomocy materialnej, o której mowa w art. 199a ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym; 3) stypendiów naukowych, o których mowa w art. 199b ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym; 4) stypendiów za wybitne osiągnięcia, o którym mowa w: a) art. 199 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym; b) art. 37a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych; c) art. 70a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk; 5) stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Pod rządami nowej ustawy system kształcenia doktorantów został zasadniczo zmieniony poprzez wprowadzenie w art. 198 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce instytucji szkół doktorskich. Za kształcenie w szkole doktorskiej nie pobiera się opłat. Jednocześnie każdy doktorant nieposiadający stopnia doktora otrzymuje stypendium doktoranckie na łączny okres 4 lat. Zlikwidowane zostały dodatkowe warunki przyznania stypendium doktoranckiego - dla jego uzyskania co do zasady wystarczające jest obecnie posiadanie statusu doktoranta (o ile nie posiada się już wcześniej uzyskanego stopnia doktora). Oznacza to, że w przypadku osób, które miały rozpocząć studia doktoranckie w roku akademickim 2019/2020 i później, każdy z kształcących się w szkole doktorskiej otrzymuje z tytułu bycia doktorantem stypendium doktoranckie, a kwestie oceny przygotowania i realizacji planu badawczego pozostawione zostały komisjom (art. 202 ust. 2, 3, 4) i decydują o pozostaniu lub skreśleniu z listy doktorantów (art. 203 ust. 1 pkt 1), pozostając bez wpływu na przyznanie stypendium. Doktorant kształcony w systemie szkoły doktorskiej nie może być jednak zatrudniony jako nauczyciel akademicki ani pracownik naukowy poza wyjątkami dotyczącymi doktoranta: 1) zatrudnianego w celu realizacji projektu badawczego, o którym mowa w art. 199 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; 2) zatrudnianego po ocenie śródokresowej zakończonej wynikiem pozytywnym, z tym, że w przypadku zatrudnienia w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, wysokość stypendium wynosi 40%; 3) doktoranta, któremu nie przysługuje stypendium doktoranckie. Przepisy czasowe przewidują stopniowe wygaszanie dotychczas prowadzonych studiów doktoranckich, począwszy od 1 października 2019 r. Zgodnie z art. 279 Przepisów wprowadzających studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Pomimo, że oba te systemy nastawione są na tożsamy cel (umożliwienie przygotowania doktorantom rozprawy doktorskiej i uzyskania stopnia naukowego) charakteryzuje je - jak wskazano powyżej - szereg odrębności. W szczególności, doktorantom studiującym na dotychczasowych zasadach zachowano prawo do zatrudnienia na uczelni, bez ograniczeń, jakim podlegają doktoranci podporządkowani nowemu reżimowi prawnemu. Doktoranci, którzy rozpoczęli studia przed 2019 rokiem mogą także korzystać z różnorakich form pomocy finansowej, wymienionych wyżej, zaś doktorantów "nowych" możliwości takiej ustawodawca pozbawił. Ustawodawca wprowadził zatem zupełnie nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium, wywiązując się równocześnie z obowiązku zachowania zasad dotychczasowego systemu jako praw słusznie nabytych, dla tych, którzy w nim studia doktoranckie rozpoczęli, tak aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, zróżnicowanie systemów studiów doktoranckich związane z ich reformą uzasadnia nienaruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji RP odmienne regulacje co do minimalnej wysokości stypendium dla doktorantów kształcących się w powyżej przedstawionych, odrębnych reżimach prawnych. Powyższe rozważania prowadzą nie tylko do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ale także bezzasadnie zawęził zastosowanie art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawa o szkolnictwie wyższym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej tylko do zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Przepisy te winny również mieć zastosowanie do określenia jego wysokości w ujęciu kwotowym. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest uznanie zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni wyższej dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności ma być wykorzystane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego przyznanego doktorantowi, który rozpoczął studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny oraz przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, w tym art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających stwierdzić należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozpoznanie złożonej skargi. Z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy, że zaskarżona decyzja z 21 stycznia 2019 r. określająca wysokość stypendium przyznanego skarżącemu odpowiada prawu. Powyższa ocena prawna jest zbieżna ze stanowiskiem, jakie w podobnym stanie faktycznym zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 kwietnia 2020 r. III OSK 3808/21 i z 1 lipca 2021 r. III OSK 3552/21. Stanowisko to zostało także zaaprobowane przez doktrynę (zob. M. Gubała "Zasady przyznawania stypendium doktoranckiego w aspekcie międzyczasowym", glosa do wyroku NSA z 1 lipca 2021 r. III OSK 3552/21, PPP 2022, nr 6, s. 119-129). Usprawiedliwione są też w tej sytuacji zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej, bowiem nie można uznać, że organ nie uzasadnił w sposób poprawny zaskarżonej decyzji na gruncie art. 107 § 3 k.p.a., choć w okolicznościach tej sprawy zarzut ten miał jedynie drugorzędne znaczenie. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku), zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku) odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.