III OSK 1717/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 132/25 w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 174 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 132/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. Z. ("skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji ("KGP", "organ drugiej instancji") z dnia 16 grudnia 2024 r., nr 174, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji ("KSP", "organ pierwszej instancji") z dnia 18 października 2024 r., nr 218. G. Z. wnioskiem z dnia 14 listopada 2028 r. zwrócił się do KSP o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U z 2018 r poz. 2102). Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. KSP poinformował skarżącego, iż brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku, bowiem na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Następnie pismem z dnia 25 marca 2021 r. Naczelnik Wydziału Finansów i Budżetu Komendy Stołecznej Policji przekazał wystąpienie skarżącego do Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji. KSP decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 125 odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przedmiotowa decyzja przesłana została skarżącemu na wskazany do doręczenia adres. Z elektronicznego potwierdzenia odbioru (EPO) wygenerowanego w dniu 26 kwietnia 2021 r. z systemu Poczty Polskiej S.A. wynika, iż wymieniony w dniu 23 kwietnia 2021 r. odebrał osobiście przesyłkę zawierającą wskazaną wyżej decyzję KSP nr 125 z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wobec niewniesienia przez skarżącego odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący w dniu 20 sierpnia 2024 r. skierował do KSP wniosek o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji KSP z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 125. W uzasadnieniu wniosku podniósł m.in., że organ dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), bowiem ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30, w sytuacji gdy właściwa wykładnia wyżej wymienionej normy prawnej nakazuje ustalić funkcjonariuszom Policji zwolnionym przed tą datą ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, co powinno nastąpić poprzez wykorzystanie współczynnika 1/21. KSP decyzją z dnia 18 października 2024 r., nr 218, odmówił uchylenia decyzji KSP z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 125. Skarżący w dniu 29 października 2024 r. wniósł odwołanie od decyzji KSP nr 218 z dnia 18 października 2024 r. Decyzją z 16 grudnia 2024 r. nr 174 KGP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. KGP rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że decyzja KSP z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 125 stanowi decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu przepisów k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie jedynie art. 154 k.p.a. KGP wskazał, że decyzja KSP z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 125 została wydana po ogłoszeniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz po wprowadzeniu zmian ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Tym samym organ w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. Organ bowiem zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Z kolei wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok TK części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a u.p. mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis ten, w kontekście obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji przepisów prawa, nie mógł stanowić natomiast podstawy do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji decydując się na rozpatrzenie wniosku nie miał zatem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Przyjęcie przez organ administracyjny innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, byłoby zatem działaniem arbitralnym, wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, obowiązującej w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. KGP podkreślił m.in., że TK orzekając o niezgodności z Konstytucją RP określonego przepisu lub jego części eliminuje go z obrotu prawnego (lub jego część), ale orzeczenie to nie zastępuje samego ustawodawcy. Nie można przyjąć, jak chciałby skarżący, że organ zobligowany był do przyjęcia oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku TK, dokonując samodzielnego wyliczenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. KGP w kontekście możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. zauważył, że decyzja, o której mowa powyżej, opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach i rolą organu orzekającego w tej sprawie jest stwierdzenie, w oparciu o analizowany materiał dowodowy, czy tak określone przesłanki zaistniały, czy też nie. Natomiast poza wolą organu pozostaje wybór rozstrzygnięcia, gdyż ten wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja taka jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola strony nie może skutkować wydaniem decyzji wbrew określonym prawem kryteriom. Konstrukcja i charakter wskazanych przepisów prawa uniemożliwia zatem zastosowanie trybu przewidzianego art. 154 k.p.a. KGP stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W jasno bowiem sformułowanym interesie strony leży przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy według przelicznika 1/21. Jednocześnie wskazał, że kryterium to nie może derogować jednoznacznego przepisu prawnego w każdej sytuacji, w której indywidualny interes strony jest naruszony, czy też w której ma miejsce subiektywne poczucie naruszenia takiego interesu. Natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. Uchylenie decyzji KSP z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 125, w trybie art. 154 k.p.a. byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłoby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a u.P. W świetle powyższego KGP uznał, że decyzja KSP nr 218 z dnia 18 października 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nr 125 z dnia 19 kwietnia 2021 r. jest decyzją prawidłową. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji KGP z dnia 16 grudnia 2024 r., nr 174, w całości i zobowiązanie KGP do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji nakazującej podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że w świetle jednolitej wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez organ w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2021 r., który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. W świetle tego orzecznictwa, przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych zastosowaną przez KSP w kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zwracały na to wielokrotnie uwagę w swoich orzeczeniach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny, a także sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wyrok TK i linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po wydaniu tego wyroku przez TK nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sądy wskazały bowiem, jak te przepisy prawa należy interpretować w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego (v. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. III OSK 898/22, z dnia 24 maja 2024 r. sygn. III OSK 905/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek (v. wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2893/17, Lex nr 2721994). Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez KSP i Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji, że uchylenie kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Podkreślenia wymaga, że organy winny uwzględnić w swoich rozważaniach okoliczność, że społecznie pożądane jest takie postepowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze były przestrzegane i wynagrodzenie (ekwiwalent urlopu jako równoważnik tego wynagrodzenia) zostało w całości wypłacone. W świetle powyższego Sad stwierdził, że organy w przedmiotowej sprawie nie rozważyły w sposób prawidłowy, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., tj. "interes społeczny" lub/i "słuszny interes strony" i niezasadnie przyjęły, że zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. nie jest uprawnione w stanie faktycznym tej sprawy. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja KSP z dnia 18 października 2024 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KGP, zaskarżając go w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. KGP zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W jej ramach podniesiony został formalnie jeden zarzut. Zarzut ten w swej istocie obejmuje jednak dwa dość różne aspekty. Pierwszy dotyczy zakresu przedmiotowego zastosowania przepisu art. 154 k.p.a. Drugi dotyczy spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek wynikających z treści przepisu art. 154 k.p.a. Odnosząc się do kwestii pierwszej wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę opowiedział się za stosowaniem przepisu art. 154 k.p.a. również do decyzji związanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa poglądy co do możliwości zastosowania trybu z art. 154 k.p.a. do decyzji związanych. Zgodnie z pierwszym - decyzje związane nie mogą być uchylane ani zmienianie w tym trybie; zaś z drugim - mogą, ale należy rozważyć okoliczności sprawy tak aby rzeczywiście doszło do rozważenia czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 908/12; wyrok NSA z 19 października 2012 r., II OSK 1153/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2009 r., VIII SA/Wa 494/09; wyrok WSA w Gliwicach z 22 marca 2012 r., II SA/Gl 45/12). Taka też rozbieżność stanowisk jest widoczna w doktrynie, w obrębie której istnieją poglądy wskazujące na możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. zarówno do decyzji uznaniowych, jak i związanych, w szczególności gdy postępowanie w tym trybie miałoby dotyczyć decyzji wadliwych (A. Wróbel, M. Jaśkowska: Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wydanie 6, Warszawa 2016, str. 849). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący za ograniczeniem zastosowania art. 154 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych. Ograniczenie zastosowania przepisu art. 154 k.p.a. do decyzji uznaniowych nie jest możliwe do uzasadnienia na gruncie zastosowania językowych narzędzi interpretacji prawa. Po wtóre, zastosowanie do art. 154 k.p.a. reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzące do poszerzenia spektrum analizy, przekonuje o konieczności rozszerzenia zakresu stosowania art. 154 k.p.a. na decyzje uznaniowe, lecz w sposób zindywidualizowany, tak, aby nie przekształcić trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 k.p.a. w trzecią administracyjną instancję odwoławczą. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaistniała konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych musi być obwarowana konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy, nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. W tym zakresie została już wypracowana pewna linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela. Wywieść z niej można, że decyzja co do zakresu zastosowania przepisu art. 154 k.p.a. zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z 13 marca 2015 r., II OSK 1895/13; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 18 września 2008 r., II OSK 1789/07). W takich sprawach badać należy nie tylko to, jaki charakter ma decyzja ostateczna, której dotyczy wniosek, ale i to, czy zmiana i uchylenie decyzji mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 2127/11 NSA opowiedział się za możliwością uwzględnienia wniosku w trybie art. 154 § 1 k.p.a. także w odniesieniu do decyzji związanych, a co więcej – także za tym, aby w tym trybie można było uwzględnić istniejący obecnie stan faktyczny w stosunku do pierwotnego, pod warunkiem, że nie prowadzi to do stany sprzecznego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zachodzi możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., jeśli decyzja objęta wnioskiem posiada wady . A zatem jeżeli istnieją wady decyzji kontrolowanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. to nie można uznać, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania i uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a., jak niewadliwie ocenił to Sąd pierwszej instancji. Nie mogą to być wady wznowieniowe lub nieważnościowe, ponieważ dopiero ich brak umożliwia uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. A zatem jeżeli istnieją wady decyzji, której dotyczy wniosek złożony w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i jednocześnie brak jest możliwości wzruszenia wadliwej decyzji w innych nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego oraz za zmianą bądź uchyleniem wadliwej decyzji przemawia słuszny interes strony i nie prowadzi to do stanu niezgodnego z prawem - to brak jest przeszkód do zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. (patrz przywołany wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1895/13). Zgodzić się zatem należało z sądem pierwszej instancji, który prawidłowo uznał dopuszczalność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 154 k.p.a. do decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 19 kwietnia 2021 r. nr 125 o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Decyzja ta jest dotknięta wadą błędnej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących zasady i wysokość tego świadczenia. Słusznie wskazuje sąd pierwszej instancji, iż dokonując kontroli decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a. należy badać przesłanki wydania tej decyzji, co jednak nie oznacza, że nie jest konieczne również sięgnięcie do decyzji, której wniosek dotyczy, gdyż dopiero stwierdzenie jej nieprawidłowości pozwala na prawidłową ocenę przesłanki "słusznego interesu strony". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sądu pierwszej instancji, iż w interesie społecznym jest, aby organy przestrzegały prawa i stosowały prawo materialne w sposób właściwy, co oznacza m.in. obowiązek wypłaty należnego w świetle obowiązującego stanu prawnego i wyroku TK z dnia 30.10.2018 r., sygn. K 7/15 ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przez policjanta. Prawo do tego świadczenia nie jest zaś sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i odpowiada słusznemu interesowi strony. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 154 k.p.a., a w ten sposób nie naruszył także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Drugie zagadnienie zakwestionowane w zarzucie dotyczy spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek wynikających z art. 154 k.p.a. Ocena merytoryczna tego zarzutu wymaga wskazania na ogólne wymogi, którym musi odpowiadać skarga kasacyjna i podniesione w jej ramach zarzuty. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji - por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., FSK 41/04; 1 września 2004 r., FSK 161/04; 24 maja 2005 r., FSK 2302/04. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienienie w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji - por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r., II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., II GSK 1070/19. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w zakresie drugiego zagadnienia zakwestionowanego w zarzucie skarga kasacyjna jest w tym zakresie abstrakcyjna, gdyż nie wskazuje ona dlaczego brak jest w sprawie słusznego interesu strony i na czym miałoby to polegać oraz brak jest wskazania dlaczego błędnie przyjęto w wyroku sądu pierwszej instancji, że nie przemawia za tym interes społeczny. Dodać przy tym należy, że sąd pierwszej instancji dokładnie i konkretnie uzasadnił wystąpienie obu przesłanek. Autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do tej argumentacji i nie przywołał swojej skonkretyzowanej kontrargumentacji, a jedynie stwierdził bez wskazania powodu, że obie przesłanki nie wystąpiły. W gruncie rzeczy zakwestionował stan faktyczny sprawy, bez podniesienia stosownego zarzutu zbudowanego na przepisach regulujących tok czynności postępowania wyjaśniającego. Podniesienie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 154 k.p.a. opartego na wadliwym ustaleniu faktu bez jednoczesnego podniesienia zarzutu procesowego odnoszącego się do ustalenia faktu, czyni zarzut pozbawiony podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.