III OSK 1768/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 330/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2018 r., nr DZŚ-III.285.47.2018.DS w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 330/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2018 r. nr DZŚ-III.285.47.2018.DS w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 2081, dalej: "u.i.o.ś.") oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wiąże się ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, i że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych. W oparciu o przytoczony zarzut Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczyło, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że Sąd w zaskarżonym wyroku zaakcentował, że zmiana pozwolenia dotyczy głównie konkluzji BAT, więc wnioskowana zmiana jest co do zasady korzystna dla środowiska. Jednakże zmiana pozwolenia w niniejszej sprawie składa się niejako z dwóch części. Pierwsza dotyczy dostosowania instalacji do wymogów prawa — tj. konkluzji BAT; druga dotyczy innych zmian w instalacji niezwiązanych z BAT, a które zostały we wniosku zawarte dodatkowo i nie mają z konkluzjami BAT nic wspólnego. Zdaniem skarżącego druga część pozwolenia, procedowana niejako "przy okazji" dostosowania instalacji do BAT, stanowi zmianę sposobu funkcjonowania instalacji, która powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Dalej skarżący wskazał, iż wydłużenie dopuszczalnego czasu rozruchu 2,5h do 5h (które zwiększa zużycie niektórych surowców i zwiększa emisję gazowo-pyłową do powietrza) lub zwiększenie niektórych średnich emisji podczas rozruchu i wyłączenia instalacji (np. zwiększenie emisji tlenków azotu z 187 kg/h do 280 kg/h - przy ciepłym kotle), jest właśnie zmianą sposobu funkcjonowania instalacji w warunkach obiegających od normalnych. Funkcjonowanie instalacji w warunkach odbiegających od normalnych, w szczególności w czasie rozruchu, powinno być jak najkrótsze z uwagi na fakt, że w okresie tym nie funkcjonują urządzenia oczyszczające spaliny z zanieczyszczeń gazowo-pyłowych, a instalacja nie ma obowiązku dotrzymania standardów emisyjnych w takich sytuacjach (art. 142 p.o.ś.). Natomiast zwiększanie stężenia tlenków azotu (przy emisji z ciepłego kotła) o ok. 50% stanowi wprost zmianę sposobu funkcjonowania instalacji, której negatywne oddziaływanie na środowisko jest oczywiste. Skarżący kasacyjnie zaakcentował również, że skoro dotychczasowe pozwolenie nie uprawniało do wytwarzania niektórych odpadów to należy przyjąć, że dodanie nowej kategorii odpadów powinno być ocenione jako nowa zmiana funkcjonowania instalacji. Jednocześnie skoro jest to odpad niebezpieczny w niebagatelnej ilości 10 ton/rok to jego oddziaływanie na środowisko powinno być ocenione jako znaczące. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 185 ust. 2a p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 44 u.i.o.ś. dotyczy uprawnienia organizacji ekologicznych do uczestniczenia w postępowaniu i wnoszeniu środków odwoławczych. W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Towarzystwo wywodzi, że przysługuje mu prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, albowiem przedmiotem postępowania administracyjnego jest zmiana pozwolenia zintegrowanego dotycząca istotnej zmiany instalacji. Art. 3 pkt 7 p.o.ś. definiuje istotną zmianę instalacji, jako taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Ze zmianą instalacji będziemy mieli do czynienia wówczas, kiedy nastąpi zmiana sposobu funkcjonowania instalacji rozumiana jako wydłużenie czasu pracy instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywania, czy zmiana w organizacji funkcjonowania (por. M. Górski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, wyd. 3, s. 49). Pojęcie rozbudowy należy zaś łączyć zarówno z przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i jak i doposażeniem instalacji pod względem technicznym, które wiąże się ze zmianą wydajności instalacji. Przy czym w odniesieniu do "zmiany instalacji" należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. dotyczy to jedynie istotnej zmiany instalacji. Art. 214 ust. 3 p.o.ś., choć nie definiuje pojęcia "istotna zmiana instalacji", to zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 p.o.ś. Pamiętać także należy, że aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś., a więc zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym co istotne oddziaływanie to ma być znaczące. Mając na względzie treść zarzutu skargi kasacyjnej należy ocenić, czy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów administracji, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji. Zwrócić należy uwagę, że sprawa dotyczy nie rozbudowy instalacji lecz zmiany funkcjonowania instalacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Towarzystwa zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, która powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, wynika ze zmiany w zakresie warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji w warunkach odbiegających od normalnych, która pogarsza warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza, to jest dwukrotne wydłużenie maksymalnego czasu rozruchu instalacji ze stanu ciepłego, niekorzystna dla jakości powietrza zmiana parametrów charakteryzujących moment zakończenia rozruchu w zakresie mocy bloku, zwiększenie niektórych średnich emisji podczas rozruchu i wyłączania instalacji oraz 3-krotnego zwiększania spalania oleju opałowego z 2600 Mg/rok do 7800 Mg/rok, a także zmiana rodzaju stosowanych filtrów w instalacji, a ponadto wytwarzanie nowych kategorii odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Analiza powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji. Zwrócić należy uwagę, że wnioskowane zmiany dotyczą przede wszystkim zmian pozwolenia zintegrowanego dostosowujących prowadzoną instalacje do wymagań wynikających z konkluzji BAT. Istotnym jest, że we wniosku nie wystąpiono o zwiększenie dotychczas określonych poziomów dopuszczalnych wielkości emisji. Wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy wydłużenia czasu pracy instalacji, czy intensyfikacji sposobu jej wykorzystania lub jakichkolwiek innych zmian technologicznych. Przy czym, co istotne taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji musiałaby skutkować znaczącym zwiększeniem oddziaływania na środowisko. Ponownego zwrócenia uwagi wymaga, że nie chodzi o jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko, ale o oddziaływanie o charakterze znaczącym. Ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym jakim jest "znaczące" zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wielki słownik języka polskiego (https://wsjp.pl/haslo/podglad/47465/znaczacy/5171627/pomoc), "znaczący" definiuje jako, taki który jest bardzo ważny lub ma dużą intensywność. Wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie pociąga za sobą takiej zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która mogłaby powodować znaczące, a więc duże (mające dużą intensywność) zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmianą taką nie jest wydłużenie czasu rozruchów technologicznych, a w konsekwencji zwiększenie niektórych średnich emisji podczas rozruchu. Dodać należy, że chodzi w tym przypadku o zmianę warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji w warunkach odbiegających od normalnych. Wniosek o zmianę tych warunków podyktowany był koniecznością zmiany pozwolenia zintegrowanego w tym zakresie, albowiem w pozwoleniu warunki te zostały określone w oparciu o wstępne założenia projektowe, które zostały zweryfikowane w trakcie eksploatacji instalacji. Wniosek ten nie odnosił się do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji. Ponadto wydłużenie czasu rozruchu instalacji nie może zostać uznane jako istotna zmiana instalacji, albowiem nie powoduje to znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. O ile rację ma skarżące kasacyjnie Towarzystwo, że powoduje to zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, to nie posiada ono charakteru znacznego. Świadczy o tym chociażby porównanie ilości godzin rozruchu do ilości godzin pracy całkowitej instalacji oraz okoliczność, że do rozruchu użyty będzie lekki olej opałowy, a nie węgiel kamienny. Także trzykrotne zwiększenie spalania oleju opałowego nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji. Ilość zużywanego oleju opałowego do rozruchu została zweryfikowana w toku pracy instalacji, a więc nie jest to związane ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji. Ponadto zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w przypadku wydłużonego okresu rozruchu spalanie lekkiego oleju opałowego nie spowoduje dodatkowej emisji, ponieważ w tym czasie nie jest spalane paliwo podstawowe jakim jest węgiel kamienny. Podobnie nie można uznać za istotną zmianę instalacji zmiany rodzajów filtrów stosowanych w instalacji odazotowiania. Zmiany filtrów SCR na takie, które zostały wyposażone w dodatkowe warstwy utleniające rtęć wynika z potrzeby dostosowania instalacji do konkluzji BAT i ma na celu redukcje rtęci z instalacji. Jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę kasacyjną w instalacji jest już obecnie stosowana technologia do oczyszczania spalin z użyciem filtrów SCR, filtry te podlegają zużyciu i są wymieniane na takie, które zostały wyposażone w dodatkowe warstwy utleniające rtęć, celem ograniczenia jej emisji. W związku z powyższym zmiany rodzaju katalizatorów nie można uznać za zmianę stosowanej w instalacji technologii, albowiem nie zmieniła się metoda redukcji emisji rtęci. Jako zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wytwarzaniem nowych odpadów. Z wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego wynika, że odpady pochodzące z konserwacji i naprawy urządzeń w zakładzie nie były ujęte w dotychczasowym pozwoleniu, albowiem wytwarzał je dotychczasowy podwykonawca, który obsługiwał instalację. Kształt funkcjonowania instalacji w tym zakresie się nie zmienił. W rozpoznawanej sprawie nie mamy więc do czynienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczącym istotnej zmiany instalacji. Dokonując oceny powyższych zagadnień zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.