III OSK 183/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 189/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...]stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 189/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Węgorzewie z [...] listopada 2017 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że organy rozpoznając wniosek funkcjonariusza z dnia 7 listopada 2017 r., w którym domagał się przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od 30 grudnia 2014 r., przyznały skarżącemu wnioskowane świadczenie od dnia złożenia wniosku wywodząc, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego ma charakter konstytutywny. Odnosząc się do powyższego, podzielając prezentowane w orzecznictwie stanowisko, Sąd I instancji uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ma charakter deklaratoryjny. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie rzeczonego świadczenia bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych. Ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Zatem funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał przesłanki wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy do jego przyznania, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) poprzez przyjęcie, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego uzyskania, podczas, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, iż przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można go przyznać co następuje w formie decyzji. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów kasacyjnych, których istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić wobec czego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawanej w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem decyzja ta jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06. Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm, z których wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Uprawnienie funkcjonariusza do rzeczonego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji. Zatem jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.