III OSK 1845/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/22 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w S. od decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia 17 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. S.A. z siedzibą w S. (dalej: spółka) na decyzję Prezesa Wód Polskich z 17 lutego 2022 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 25 stycznia 2016 r. spółka wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 18 maja 2006 r. oraz udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie mieszaniny oczyszczonych ścieków bytowych i przemysłowych z [...] autostrady A1 do istniejącego kanału deszczowego, a następnie wylotem do [...], [...] (w km 75+000 - 89+450). Decyzją z 31 marca 2016 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 18 maja 2006 r. i udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1, ust. 3 i ust. 6, art. 135 pkt 2, art. 138 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Kujawsko-Pomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku. Decyzją z 24 sierpnia 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję z 31 marca 2016 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł Kujawsko-Pomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku. Wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2835/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 24 sierpnia 2016 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2322/17 oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku z 16 marca 2017 r. Organem odwoławczym właściwym do ponownego rozpoznania sprawy stał się Prezes Wód Polskich na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Decyzją z 17 lutego 2022 r. Prezes Wód Polskich uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jako podstawę decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735). Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, będącego następcą prawnym Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku, o wskazanie, czy podtrzymuje wniesione odwołanie, a jeśli tak - o jednoznaczne określenie wysokości wnioskowanego udziału spółki w utrzymaniu [...] bądź określenia zakresu prac, które miałyby w ramach tego utrzymania być wykonane. W odpowiedzi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku podtrzymał odwołanie. Ponadto złożył wniosek o określenie w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku utrzymania odbiornika ścieków, tj. [...], polegającego na corocznym dwukrotnym koszeniu skarp z wygrabieniem, hakowaniu roślinności korzeniącej się w dnie, odmuleniu koryta cieku co 2-3 lata w zależności od ilości zgromadzonego namułu w korycie, a także naprawie uszkodzeń skarp cieku w zakresie umożliwiającym swobodny przepływ wód. Jednocześnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku poinformował, że kwestia partycypacji w kosztach utrzymania oraz zakresu prac utrzymaniowych na pozostałym odcinku [...] zostanie uregulowana podczas postępowań mających na celu udzielenie nowych pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych od tego odbiornika z autostrady A1. Zdaniem Prezesa Wód Polskich, określenie wielkości udziału korzystającego z wód w utrzymaniu odbiornika ścieków może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Nie można zatem rozpatrzyć żądania strony w zakresie ustalenia obowiązku wykonywania robót związanych z realizacją pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezależny od żądania udzielenia tego pozwolenia. Podjęcie na etapie postępowania odwoławczego rozstrzygnięcia w analizowanym zakresie, tj. uwzględniającego orzeczenie o zakresie niezbędnych do wykonania robót w związku ze wzrostem kosztów utrzymania wód, naruszałoby prawo strony gwarantowane art. 10 k.p.a. Określenie wnioskowanego zakresu robót przez właściciela wód powierzchniowych będących odbiornikiem odprowadzanych ścieków wymaga doprecyzowania oraz uzasadnienia, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie organ jest zobowiązany zapewnić wszystkim stronom tego postępowania możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sprzeciw od decyzji Prezesa Wód Polskich z 17 lutego 2022 r. wniosła spółka. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w razie potrzeby dodatkowo obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. W celu określenia tych obowiązków właściwy organ przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego powinien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Jak wynika natomiast z akt sprawy organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Wydane pozwolenie wodnoprawne w ogóle nie określa, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 2 Prawa wodnego. Wytyczne w tym zakresie były ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2017 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r. Sąd I instancji podkreślił, że ustalone obowiązki powinny zostać określone w sposób precyzyjny, umożliwiający ich weryfikację. W ocenie Sądu I instancji, uzupełnienie powyższych braków oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, szczególnie, że decyzja Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 31 marca 2016 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie, w tym także w przedmiocie nałożenia na spółkę obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem spółki, zaskarżony wyrok narusza powołane dalej przepisy prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Spółka wskazała, że w szczególności zarzuca naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, art. 133 i 134 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie twierdzeń, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Ponadto pominięto stanowisko spółki i przyjęto, że spółka nie wykazała przesłanek zastosowania w tej sprawie art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 128 Prawa wodnego. Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 133-134 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uwzględniający jedynie zasady ogólne, bez odniesienia się do "meritum stanowiska" spółki. Po czwarte, "art. 133 – 134" w związku z art. 145 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 136 i art. 138 k.p.a. przez ich zastosowanie w sposób "chroniący wadliwość działania organów administracji publicznej". Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Skarga kasacyjna zawiera liczne błędy konstrukcyjne, które uniemożliwiają w znacznym zakresie kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania. Spółka oparła zarzuty kasacyjne zarówno na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzuty materialne), jak i z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzuty procesowe), nie dokonując jednak rozróżnienia, które z zarzutów przynależą do danej kategorii. Spółka podnosi ponadto samodzielne zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Powołane przepisy są normami o charakterze "wynikowym" i regulują sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Oznacza to, że zarzut ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględnienia albo oddalenia skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie wyroku. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Ponadto, co równie istotne, przepisy te w ogóle nie znajdują zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w takim przypadku podstawę uwzględnienia lub oddalenia sprzeciwu stanowi odpowiednio art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. Konieczność precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych oznacza także, że brak jest możliwości używania kwantyfikatora "w szczególności" oraz wskazywania w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów bez określenia ich właściwej jednostki redakcyjnej. W tej sprawie uchybienie to dotyczy zarzutów podnoszących naruszenie art. 133 i 134 p.p.s.a., art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 128 Prawa wodnego. Wszystkie te przepisy dzielą się na dodatkowe jednostki redakcyjne (ustępy, punkty, paragrafy lub litery). Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. Sąd I instancji nie przeprowadził tego rodzaju kontroli w tej sprawie. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące w tej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie, uwzględniając obowiązki, jakie mogą zostać nałożone na adresata pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie organu I instancji, polegające na lakonicznym określeniu w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Kwestia ta miała o tyle istotne znaczenie, że jej precyzyjne uregulowania było również konieczne w świetle wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2017 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r. Stanowisko spółki sprowadza się do stwierdzenia, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku jednoznacznie wskazał, że obecnie jeszcze nie żąda ustalenia udziału spółki w zwiększonych kosztach utrzymania i nie poda udziału w kosztach utrzymania [...], ponieważ takiego jeszcze nie ustalił, ale będzie to przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie spółki, skoro rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie nie może zostać wydane bez ustalenia udziału spółki w utrzymaniu spornego ścieku [...], a właściciel wód wskazuje, że takiego udziału w tym postępowaniu nie ustali i nie wskaże, to decyzja merytoryczna nie będzie mogła być w ogóle wydana. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, ponieważ pomija zasadniczą okoliczność, że kwestia ta musi zostać ponownie zbadana przez organ I instancji. Zarówno stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego nie przesądza o konieczności ustalenia udziału spółki, ale wskazuje, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz konieczność zapewnienia pełnego udziału stron w postępowaniu, kwestia ta musi być przedmiotem ponownej oceny organu I instancji. Ma to szczególnie znaczenie, ponieważ decyzja Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 31 marca 2016 r. jest w tym zakresie lakoniczna, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w ramach kontroli legalności decyzji kasacyjnej Prezesa Wód Polskich. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.